三、克服行政一家主导弊端：推进“三位一体”税收开门立法

毋庸讳言，行政主导税收立法，其局限和弊端相当明显。

一是，囿于部门视角，关注当前有余，关注未来不足，法律草案的开放性、适应性、技术合理性欠缺。以征管法修改为例。2015年提出的《征管法修订草案》，在立法宗旨、法律原则、征纳平衡、信赖合作、权益保护和实质课税等方面，以及总则和分则的衔接，具体纳税申报、税额评定、税款征收、税收检查和法律救济方面，均存在与未来直接税开征、税收评定、权利保护等等不相适应的问题，税收法律关系参加人概念界定不清晰等，因此，法律草案公布以来，迟迟不能提交审议。当然，部门本身不具有利益协调的职能，导致税收信息情报管理等涉及重大利益的制度创新能力不足。目前的2015《征管法修订草案》存在诸多缺陷，原因或在于关门立法，此不赘述。

二是，法律草案的起草之初，引入专家论证不够，导致法理性欠缺。公开的法律草案征求意见稿，或存在明显漏洞和法律技术缺陷，或存在语法错误。比如《船舶吨税法》草案第一条“自中华人民共和国境外港口进入境内港口的船舶，应当依照本法缴纳船舶吨税”之表述，显然沿用了原《船舶吨税暂行条例》旧文，但“船舶应该缴纳船舶吨税”显系病句，不合法理。《耕地占用税法》和《烟叶税法》草案，亦有语文瑕疵。《个人所得税法》中，存在所得与收入概念不清、所得概念不周延问题，删除“其他所得”，但未界定所得范围，给实际操作留下想象空间。原来通过国税函解决的征税范围问题，比如网络游戏币交易所得、个人投资资管产品取得所得、非货币资产投资个税问题等等，留下尚待解决的法理难题。比如，《个税法实施条例草案》中规定“视同销售”“所得形式”“扣缴义务人”等这些问题，本属于《个税法》之法律绝对保留事项，不应在《实施条例》中立法。《个税法》第六条第三款与《实施条例草案》第十五条“经营所得”计算公式矛盾。《专项附加扣除暂行办法》第九条第一款规定：“大病医疗专项附加扣除由纳税人办理汇算清缴时扣除。”而《实施条例草案》第三十三条中关于汇算清缴的范围未包括大病医疗专项附加扣除，明显矛盾。《实施条例草案》第十三条与《个税法》冲突。《实施条例草案》关于准予退税期限与《税收征管法》第五十一条矛盾。此外，《实施条例》和《专项附加扣除暂行办法》征求意见的期限，均未达到法定30天起草机关征求意见期限。诸如此类，兹不一一列举。

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