二、行政主导与立法机关的主导可以相辅相成

税收法律草案的起草其具体实现路径，有两个可能选项：

一是在起草环节，由人大主导。由于《民法总则》的成功先例，由全国人大常委会专门委员会牵头，组织高校和研究机构起草法律草案，就成为一种可能选项。但是，财税法律专业性极强，比如所得税法、增值税法、税收征管法极其复杂，全国人大常委会受人力所限，自行起草财税法律草案的能力和知识准备或有不足，需要借助外部力量。在我国，财税法律知识的生产、发布和销售，基本由财税实务部门掌控，实务专家均来自实践一线，即便人大主导牵头，组织高校、研究机构、实务专家起草，均不能脱离财税主管部门的实践经验、智慧、关切和诉求，同样会在实际上仰赖于行政部门。房地产税法草案，其主要困难在政治决断和政策决断，法律技术性相对较弱，不适宜由行政部门主导，而适宜由立法机关主导。

二是在起草环节，由部门主导。国务院或部门的法律草案的起草权，并非必然由部门内部人员担当，亦可以借助第三方力量，由学术机构和研究机构进行。受托起草的机构，除了专业理论素养和立法技术优势之外，需要了解主管部门的诉求和目标，因此，第三方起草和主管部门自己起草，实质贯彻了主管部门对法律草案的意图和期待，在关键点上一定体现主管部门的意志。甚至，全国人大常委会有关机构的人员，也可以受邀参与法律草案的起草、讨论、咨询和论争，提出修订意见。

综上，由于专业性极强和法律实施落地的需要，税收立法无论是全国人大主导还是行政部门主导，均须仰赖行政部门的专业技能和经验，均须体现主管部门的主要考量和意图。正如学者所言，全国人大主导立法主要应该在审议、投票通过环节体现。如果人大主导起草法律草案，而法律案最终没有得到通过，反而有损全国人大作为最高国家权力机关的权威。全国人大常委会专门机关的起草权不排斥行政部门法律草案的起草权，二者并行不悖，相得益彰。税法技术性强的法律草案，或可由行政部门主导，反之，则改由立法机关主导。二者相辅相成，相得益彰。

相关报道: