但是，税收条例换个马甲“上升”成法律，不是落实税收法定的固有含义。2015年《立法法》第八条第六条的修改的历史意义，就是税法文本必须落实税收要素法定、税收要素明确和税收征管程序法定原则，在税收法律层级上，应该法律的归法律，行政法规的归行政法规，部门规章的归部门规章，各负其责，各安其位，不得混淆。因此，总结现阶段行政主导税收立法巨大成绩的同时，正视其得失并指出改进路径，不无裨益。

一、行政主导税收立法或是当前的一种现实抉择

2017年《民法总则》出台。同期，高校、研究机构均提出其法律草案版本。但是，《税收征管法》《房地产税法》《个人所得税法》《增值税法》亟待修订创制，学界和研究机构并未提出法律草案，显得悄无声息，与《民法总则》形成较大反差，发人深思。上述财税法律，是全面深化财税体制改革的抓手和关键，尽早通过，意义重大。不过，民法固然专业但主要作用于私法领域，税法则跨越公法和私法，兼具专业性、综合性和复杂性。因此，这些法律的专业性、技术性和复杂性，较之《民法总则》，有过之而无不及，行政部门对该领域的熟悉程度，以及行政部门对执行法律的关切程度，也高于《民法总则》。基于上述特点，《民法总则》比较适合由全国人大主导起草。

诚然，国务院（财政部、税务总局）提出税收法律草案，有利于税法执行、保障权利并切合征管实际，这在《个人所得税法》《增值税法》《房地产税法》和《税收征管法》的创制和修订，尤其重要。《个人所得税法》《增值税法》对交易定性和交易类型非常敏感，由行政部门主导起草，能够体现法律的回应性、实践性、前瞻性和可操作性。《税收征管法》亦然。本文提出当前税收法律草案的起草由行政主导，乃是一种现实考量；条件成熟之时，理应回归全国人大或其常委会主导。

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