二次大战后储蓄银行和合作银行曾蓬勃发展，为缓解资本主义制度下的城乡与工农矛盾，为各国经济发展和金融稳定做出了重要贡献。储蓄银行和合作银行多数经营稳健、管理规范、资本充足、风控良好。当时许多学者认为互助合作性质的银行，更关注顾客的长期利益，其业绩不易受股票市场波动的影响。

在欧洲银行业多次危机中，看似弱小的互助合作金融却扮演了缓冲器的角色，一定程度上增强了欧洲金融系统的稳定性。1100多家地方性互助银行被标普授予较高的评级。德国中央银行在2009年关于金融稳定性与银行所有权内在联系的研究认为，互助合作金融相比私人股东拥有的银行破产可能性更小。国际货币组织的研究认为，互助合作银行迥异的行为方式恰成其优势所在，独特所有权以及治理结构，向下分权的决策模式，为利润最大化而承担更大风险的动机不太强烈等，有利于风险管理。

不过储蓄银行和合作银行没有笑到最后，这些银行初始依托社区熟人环境，信息收集和处理成本低，信息可靠性及道德约束力强。因而能以合理价格提供服务，在其他银行不愿进入的区域生存。然而随着经营区域和业务规模扩大、经营环境复杂及信息不对称矛盾加剧，传统信贷风控方式变得难以适应。不少储蓄银行熟悉存款业务，擅长债券投资，但信贷短板明显。此外银行大型化后，社员对银行关心递减，内部摩擦成本增加、效率优势骤降。金融科技发展又加剧行业竞争，技术含量低、规模效益差的银行成本压力陡增，财务陷入困境。

不少银行受政府股东导向，过多进入房地产领域，造成巨额损失。金融危机的惨痛教训，使政府和监管者认为“一根筷子比十根筷子易折”，着手将千千万万的独立法人的储蓄社、信用社的小舢板捆绑成了大船。上世纪80、90年代起，全球储蓄银行与合作金融机构开始了大规模的机构合并和经营转型。虽然上述银行业务相对简单，较少涉及衍生产品等高风险投机，但依然没有躲过2008年全球金融危机的腥风血雨。古老的欧洲储蓄银行和合作银行体系走向了历史的低潮。

金融普惠为何使命漂移

储蓄银行、合作银行开创期的初衷和宗旨，包括客户对象，股东结构、资产负债，融资利率等，都具普惠金融的特征。其使命是为成员（社员）创造价值，银行盈利要求和商业化程度较低。银行利润须部分用于公益事业，业务范围、资本要求也与商业银行不同。然而百余年后，却发现了金融普惠发展过程的“使命漂移”现象。其现象之一是从银行服务对象来观察，从偏向于弱势群体转为偏好于富裕人群，从支持弱势群体的小额贷款转向热衷富裕客户的大额贷款。现象之二是从银行经营目标来观察，从扶贫济困、合作互助导向转为财务利润最大化偏好，与普惠金融方向渐行渐远。

“使命漂移”是缓慢的演变过程。据奥地利合作银行的调查，早在1870年代该国合作银行就产生“使命漂移”，渐变成为富裕中产阶级服务的小银行，也资助大型制造商发展，却忽略了贫困工匠的融资需求。但在偏远乡镇和欠发达农村地区，银行“使命漂移”变化则较慢。荷兰合作银行的蜕变出现在20世纪30年代，赖夫艾森的合作原则逐渐被抛弃。

百余年来全球储蓄银行和合作金融都或迟或速地产生了“漂移”现象，总体趋势是越来越脱离互助合作的普惠原则，朝着商业性金融机构的方向发展，呈现了四方面的变化：

一是业务内容产生变化，经营方针从不以营利为目标改为追逐利润。

二是机构性质由互助合作制性质转向现代商业银行，不再坚持社员资格股和社员投资股，引进了投资股。而投资者必然要追求股东回报，从而其商业模式和股息分配随之变化。

三是股份构成发生变化。控股权从社员手中丧失，治理模式发生变化。

四是资金来源运用变化。资金来源从小额储蓄、资本金和社员存款为主变为多渠道来源，包括央行借款、发行债券及多源存款，吸收资金超过了社员需要，必然涉足商业化经营。

从资金运用看，对信贷与投资风险的偏好变化，从社员发展到非社员再以非社员为主，贷款数额从小额贷款发展到中大额贷款，贷款期限和用途也向商业银行方向靠拢。因不同银行的经营环境、战略定位、组织架构、业务范围、服务对象的差异性，也衍生出不同的银行模式和类型。

20世纪80年代到20世纪90年代，中国城市信用社发展至5000多家。上海市第一家城市信用社——川南城市信用社成立于1986年，实行股份合作制，业务对象也是中小企业，但已背离对社员融资的合作制初衷。2018年末全国城信社已全部完成改制，134家城市商业银行占银行业金融机构的比例16%多。城市合作金融也正式宣告退场。

客观分析，使命漂移与政策环境密不可分。一定程度上也是发达国家政府的使命漂移造成了金融普惠的使命漂移。储蓄银行和合作银行的诞生和发展，由金融扶贫济困、缓解社会矛盾的需求推动。因此各国政府全力支持并予以法规保障。在战争及战后重建年代，通过筹集资金支持国 防等开支，配合政府工业发展和基本建设，上述银行发挥了重要作用。不过政府平台融资及大额项目融资也挤占了原本为小微企业及贫困人群的融资。随着西方国家社会生产力的发展，社会福利制度普及，绝对贫困状况改善，政府已经不迫切需要金融普惠发挥扶贫济困作用了。

上世纪60年代，金融自由化和金融创新使金融竞争加剧，储蓄银行与合作银行的传统业务领域受到侵蚀，区域优势、客户基础动摇，政府放开对储蓄银行和合作银行的业务及区域限制，取消税收等优惠政策，让其与商业银行同台竞争，导致银行业务差异性和金融普惠特色逐步减弱。加之金融危机冲击，1980~2010年间全球出现了153次银行危机，储蓄银行与合作银行大多规模小，抗风险能力弱，容易发生破产倒闭。

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