其中，最为关键的两条修改：一是“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；二是“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。

概括来说，就是农地变成建设用地，必须实行征地；从事非农建设，必须使用国有土地。

刘守英认为，1998年的修法，影响深远。修法之前，中国的用地模式支撑了城乡双轨制的工业化、城市化发展模式。除城市外，农村也可以搞小城镇建设、办乡镇企业。1998年之后，集体土地无权参与到整个工业化、城市化的进程当中。

修法之后，中国的经济发展模式可概括为：政府一方面协议出让土地搞工业化，另一方面通过土地资本化来主导城市化发展。

刘守英称，这套土地制度最大的好处就在于快，政府可以迅速征地、出让。与之密切相关的是，该制度也支撑了整个经济快速发展的模式，其核心就是政府主导发展权，把土地作为经济发展的发动机。

新业态面临用地政策供给难题

在农业农村部产业与技术研究室副研究员孙昊看来，当前农村土地面临的主要问题，一是农村土地的集体所有性质，导致其难于有效发展非农产业。农村集体的土地被承包分田到户后，村集体无权强制对承包地统一收回与集中开发。按照平等自愿有偿的原则，承包地规模集中需要一家一户去谈判，土地统筹利用的成本很高，乡村土地用于产业发展的效率较差。

二是农用地肩负着保障粮食安全的重要作用，其用途受到严格限制。农用地限用于农业生产，农用地上不能盖楼、办厂、搞房地产。在乡村振兴过程中，能够带动农村经济振兴发展的产业，往往是旅游业为代表的非农产业。仅从用途的角度上讲，这些新产业、新业态用地要求在现有土地管理体制下并不能得到充分满足。

相关报道: