国企完善公司治理重在健全制衡机制(5)

显然，如何实现“各负其责”，并不是轻而易举的。目前的制度安排并没有提出具体解决对策。

（一）出资人对企业的监督责任

对于国企，中国目前存在比较严重的监督主体（部门）泛化现象，多主体监督导致监督变成过度干预、监督无效或低效，也使企业疲于应对，难以专心于企业经营，而监督者却不用对监督的错误、失误和低效承担责任。按目前政策文件统计，有多达15个政府机构对国企有监督权，职权重叠、搭便车、互相推诿、各自为战等问题突出。而且，监督形式以行政化监督为主，由于行政处罚可以讨价还价，从而滋生企业负责人的“关系摆平”心理。相反，法律监督严重缺位，这包括：（1）法律缺失，无法可依；（2）执法不力，有法不依；（3）处罚过轻，无威慑力。经济监督（即激励）也很不到位，从而导致非正常获利，甚至走向犯罪。

（二）决策主体的个体责任

目前参与国企决策的主体众多，包括国有大股东（国资委）、党委会、董事会等，却无具体人对决策错误和失误负责，也就难以追究责任。其中，国资委作为国务院的特设机构，被视为国有资本的出资人代表。作为出资人代表，其享有法定的对国有资本的监督权，这是毋庸置疑的。但国资委在行使监督职能时，考虑较多的是符合规定，以合规为行为准则，而不是承担风险，因而国资委往往表现出“超股东”的行为，把选择董事、考核董事、任免企业负责人等权力，甚至企业业务决策权，都掌握在手中，而它又不可能对企业的经营失败承担责任。即使承担责任，责任也难以落实到个人，因为国资委是一个机构。

即使董事会内部，也找不出明确的责任人，更无法明确责任的大小。在西方发达国家，如美国，通过董事会备忘录制度，把董事会的集体责任转换为董事的个体责任。美国的董事会备忘录是一种严格的责任制度，它要求清晰、客观地记载每个董事在董事会上的发言、投票、决策的可行性分析报告等事项，并要求每个董事对记载事项确认无误后签字，签字的目的就是要承担决策失误和错误的责任。这种责任包括民事、刑事和行政三种并存的责任，而且每种责任的强度都足以使董事决策时不敢有丝毫懈怠。但是，中国迄今没有建立起健全的董事会备忘录制度。根据我们的统计，中国上市公司中有董事会备忘录的公司占比一直处于很低水平，其中国有控股公司还呈下降趋势，从2012年的5.89%下降到2015年的3.32%。不难看出，微不足道的责任，势必导致董事决策的随意性，尤其是独立董事，行权时的“附和性”普遍存在。