国企完善公司治理重在健全制衡机制(2)

在公司治理结构中，关键是股东大会、董事会和经理层。他们之间的关系不是纵向等级关系，而是彼此制衡关系。就股东大会和董事会的关系来说，董事会并不能仅由某个或某类股东（如大股东）所左右，中小股东在股东大会中的权利必须得到尊重；就董事会和总经理的关系来说，董事会任何成员并不能随意干涉以总经理为首的经理层的日常决策事务，原因就在于他们之间是契约关系。

（一）股东之间的权利制衡

目前，股东大会选举董事会多是走形式。对于国有控股公司来说，则基本上是国资委或组织部门提出人选，然后再通过股东大会“选举”，而这种“选举”几乎没有落选的可能性。在这种情况下，股东大会选举董事的动力大大减弱，尤其是小股东，通过股东大会表达自己诉求以及选择自己的代理人成为一种难以实现的奢求。

以累积投票为例。累积投票是保证中小投资者代表进入董事会，保证他们参与公司决策与监督，实现股权制衡的重要机制。很多国有控股上市公司，由于国有股一股独大，加之政府支持，使得国有大股东侵害民资中小股东的现象屡见不鲜，这导致中小股东不仅难以参与决策，也缺少对董事会监督的动力，更难以通过董事会对经营者进行约束，因为他们基本没有可能进入作为决策和监督机构的董事会。根据我们的统计，2015年国有控股公司中有中小投资者累积投票的比例从2014年的20.44%“断崖式”下降到8.70%，这对于试图进入国企参与混合所有制改革的民企来说，无疑是非常负面的一个信号，因为这意味着实现混合所有制企业中各类股东平等还只是停留在口头或纸质文件中，而没有真正落到实处。

再以防止国资流失为例。这是国有大股东一再强调的，从纯粹的经济主体角度，股东防止自己投入的资本不能流失，是没有问题的。引起争议的是，代表国有股东的是政府，而政府作为公众利益的代表，应该强调所有股东权利的平等保护，而不是只强调一方权利的保护，因为只强调保护一方，就容易侵害到其他利益相关方，对于国有控股的混合所有制企业来说，其他利益相关方就是中小股东。

党的十八届三中全会指出，要不断增强国有经济的活力、控制力和影响力。这句话在现实中产生了不少误解，不少民营企业家据此认为，国企发展混合所有制就是新一轮的国进民退，因为民资进入既有国企，只能做小股东，对国有大股东形不成制衡，最终结果只能是被国资所控制，从而造成民资的权益得不到保护，这成为民资参与国企混改的最大担忧。一些政府和国企负责人也有同样的认识，认为如果国资不能控制民资，就会导致国资流失，而“国资流失”这顶帽子是任何国企负责人都承担不起的。这成为国企负责人混改动力不足的最重要的原因。