姚晓辉解释，根据办法，地券是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为农用地后，依据城乡建设用地增减挂钩形成的建设用地指标。而新增的建设用地指标将可以交易，进而可以平衡不同区域对建设用地的需求。

比如，甲村复垦100亩建设用地为农用地，通过向有关部门申请形成100亩的地券（即用地指标），其中的70亩须交易；乙城的农转用（或征收）的需求方可以竞购，乙城即可增加70亩的建设用地指标，经过一系列的流程之后，70亩土地即可进入市场。地券使用过程中，可以一次性使用，也可以分割使用。

改革创新永远在路上

一方面，新增建设用地指标不断收窄；另一方面，城市建设和发展亟待新的土地空间。如何破解两者矛盾？

“用地矛盾颇为突出的广东省需要迈出这一步。”中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长、广东省不动产登记与估价专业人员协会会长谢戈力认为，作为土地指标转移的一种工具，南海的“地券”制度可以实现建设用地布局优化，有利于集体经营性用地的集约开发。

有关数据显示，粤港澳大湾区城市普遍面临土地资源局限，重点城市普遍土地开发强度较高，珠三角9个城市中的广州、深圳、珠海、东莞、佛山5个城市土地供应趋于减缩。珠三角9市中，有4个城市土地开发强度超过开发强度警戒线30%，其中，深圳、东莞超过45%，珠海、佛山在35%左右，广州、中山开发强度亦逐渐逼近30%。南海的土地开发强度则达到50%。

“这实际上倒逼各地要严控新增用地，从存量上要发展空间。”谢戈力表示，“地券”制度的出现，就是赋予了土地指标相应的市场价值，允许其在区内进行交易流动，从而盘活存量土地，优化用地布局，进而探索城乡融合发展新路径。

薛佩华认为，佛山市南海区试水“地券”制度，是基于其建设用地的供需矛盾，与全区“升级工业园、建设新都市、发展新经济”的战略吻合。当前，南海区已形成10个产值超200亿元的支柱产业，产业升级对建设用地提出规模大、连片发展、基础设施完善等要求。然而全区建设用地碎片化严重，产出率低，685个村级工业园占据大量的建设用地空间，不利于乡村振兴。

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