空巢、留守老人5000万，“老有所养”着力点转向农村

“出门一把锁，进门一盏灯”，这是很多农村老人真实的生活状态。而在中国迎来“银发浪潮”的背景下，由于我国人口老龄化程度区域、城乡之间不平衡，农村养老问题越来越突出。

日前，在河北省钻石公益基金会主办的中国农村养老高峰论坛上，民政部社会救助司原司长、中民社会救助研究院院长王治坤称，近年来频现的老年人自杀情况证明，加快构建惠及全民的养老保障体系是多么迫切、多么重要。

面对农村养老的难题，各地都在积极探索不同的养老模式。民政部社会福利中心党委书记、副主任甄炳亮认为，农村和城市的养老服务，政府应该转变观念，发挥市场机制的作用。因为一个行业要做强做大，光靠非营利性、光强调公益性是不行的，这其中是有经济规律的，应该按照经济规律来办事，这样行业才有生命力。

严峻的老龄化现实

中国是世界上老年人口数量最多的国家，也是老龄化速度最快的国家之一。

官方数据显示，截至2016年底，全国60岁及以上老年人口达2.3亿，占总人口的16.7%，其中80岁以上高龄老年人口数量达到2400万。预计，到本世纪中叶老年人口将达到4.8亿左右。此外，据全国老龄办数据，截至2015年底，我国约有农村老年人1.24亿，约占全国老年人口总数的56%。其中，空巢、留守老年人约5000万，失能、半失能老年人约2240万，低保老年人约1900万，特困老年人约443万。

在中国，养老短板在农村，政府推动养老的着力点在逐步转向农村。今年3月，在全国老龄办等五部委联合举办的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（下称《规划》）新闻发布会上，国家发改委社会发展司副司长郝福庆称，农村老年人口占全国老年人口比例达到56.4%，比城镇高12.8个百分点。

十九大报告当中提到，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”王治坤称，我国作为农村大国，农村养老在整个养老事业中占有举足轻重的地位，可以说农村既是养老的重点也是养老的难点。

改革开放以来，农村年轻壮劳力向城市转移，无论在城里常年打工还是后来定居成为城里人，有能力带父母一同居住和生活的仍然是极少数，留守老人、空巢家庭居多，使农村养老问题更加突出。

山西省社会科学院社会学研究所教授谭克俭主动提到，有地方存在一个说法，不是养儿防老，而是养儿防死。由于老年人不愿进城，再加上青年人带子女迁移增加，偏远乡村呈现萎缩趋势，因此农村的空巢老人群体持续扩大。而且农村空巢老人不论是进城，还是留守，处境都非常尴尬。

具体来说，留守乡村需要面临劳动强度大（因为子女的承包地也得管）、无人照料无子女陪伴导致的孤独感明显等难题，即便进入城市也会面临环境不适应难以融入城市社会、活动范围小，产生新的孤独感，因为亲朋远离，思念与日俱增；熟人减少，陌生人增多，无人聊天，还有就是无聊，无所适从，因为无事可做、无处可去，以及心神不宁，担心落叶不能归根，担心城里去世拉去火化等问题。

另一方面，农村无论照料设施还是养老机构床位都不能满足现实需要，尤其是敬老院。现有的特困养老机构，大多数基本生活条件差、设备少，管理落后，而近年来改扩建、新建敬老院也存在房子闲置、经费缺乏、护理人员和专业护理人员严重不足等方面的问题，这些严重制约农村特困养老机构作用发挥，也与农村日益严峻的养老形势不相适应。

浙江省民政研究中心原主任、浙江省老年学学会副会长王先益对第一财经表示，当前农村老龄化逐渐严重，居家养老的服务可及性还不强。他提到，目前各地都在探索模式当中，虽然有些地方考虑让老人集中居住，解决这一难题，但有些地方不适合集中，有些地方没有能力实现集中，还有些老人不愿意集中，宁愿在自己家中居住。这是当前多数地方面临的难题，农村能够实现集中居住养老的地方毕竟占比较小。

王治坤称，要实现十九大提出的全社会“老有所养”的目标，政府应进一步加大对农村养老的保障支持力度。现阶段各级政府有基本的职能，保基本、兜底线，大力发展养老事业，做到人人享有公共养老服务。对“三无”人员，当然由政府提供全面保障，但是对大多数贫民家庭或者中低收入家庭，政府应该大力发展养老保险、社会福利、社会救助等，并不断提高各项保障水平，对那些收入水平仍然较低、个人支付能力不足的，应该给予格外的养老、护理补贴，使其享受居家社区或者机构的养老服务。

在王治坤看来，影响到农村社会化养老机构建立的原因主要有三个，一是传统观念的影响，不少中年人、老年人认为把老年人送到养老机构是不孝，家里没面子；第二家里缺钱，老年人觉得太贵；第三怕花钱，一方面相对城里而言，农村挣钱更不容易；另一方面，最主要的是老人怕给子女添加负担。

王治坤表示，相信农村老人的观念会随着养老设施的健全和完善，逐步改变家庭力不从心的无奈。目前农村有一部分床位利用度不高，“主要跟我们工作不积极有很大关系。”

农村养老的河北探索

河北省是人口大省，也是人口老龄化程度比较高的省份之一。河北省民政厅党组成员、副厅长许祯科称，到2016年底，河北省60岁以上的老年人口已经达到1269万，占到人口比例16.9%，高于全国0.2个百分点，其中，农村的老年人占全省老年人比重达到60%以上。

面对这一现实问题，河北省也展开探索和实践，摸索一些做法。

在河北省农村，老年人养老主要有五种模式。一是邯郸的自助养老、抱团养老的分享模式；二是张家口的康保模式，整合资金建设区域养老机构、敬老院，生活费用由村民自己负担，这种模式有很强的生命力；三是邯郸的分担模式，区别于分享模式，接近市场化运营，村级主办、市场化运作；四是医养结合的模式，主要特点把乡镇和村里的卫生院、卫生室一体建设、相互服务，有比较强的生命力；五是衡水的以地养老模式。在农民完成土地确权之后，通过农民自身土地流转获得的收益，再加上国家社会基本养老保险80元/月，用于支付他们在本村幸福院的养老费用，这种模式比较符合实际。

值得关注的是，在浙江省松阳县也探索了“以宅基地换养老”的老年公寓模式。王先益称，地方探索“以宅基地换养老”的模式是针对农村老龄化、空巢化比较严重这一问题所进行的积极探索。其合理性在于，原本分散居住的老人，通过集中居住在一起，容易进行照顾，老年人互助也比较容易实现，供养成本相对来说较低。不过，这需要具备一些条件，比如村集体经济比较强，宅基地有一定的开发价值，能够带来一定的经济收益，而且需要村集体在其中发挥信托作用，更重要的是需要考虑老年人的意愿。

许祯科认为，河北省农村养老正在面临四个方面的转变：逐步形成低标准的养老院向新建比较高标准的养老机构转变；从无助无偿的养老机构逐步向有偿有助养老机构转变；由单纯的助养养老院逐步向医养结合的养老院转变；由注重“五保”老人逐步向居家老人提供全面政策性养老机构转变。

不过，他也提到农村养老存在的问题，由于河北的农村集体收入很少，农村养老的标准比较低。还有，虽然省政府重视推动农村养老工作，连续多年配套资金建设养老院，推动速度比较快，但是现在入住率比较低，最大困难是后续运营比较困难。除了后续资金问题之外，还跟基层村两委干部的责任心有很大关系，有些地方的村干部积极性不高。

农村养老重视发挥市场机制

那么该如何开展农村养老服务呢？又该如何做到可持续呢？

甄炳亮认为，农村和城市的养老服务，政府应该转变观念，一方面反思养老服务政策问题，评估政策目标是否聚焦、措施是否落实到位、政策之间是否相互打架；另一方面还要大胆放手、大力支持社会力量，特别是发挥广大农村地区的老年人协会等社会组织的独特作用。此外，还要整合资源，养老服务靠所谓的正规军、专业人员、专职机构不可能干得完、干得好，要依靠社会多方面资源的支持，特别是广大农村。

最重要的是要发挥市场机制的作用。在他看来，一个行业要做强、做大，光靠非营利性、光强调公益性是不行的，这其中是有经济规律的，应该按照经济规律来办事，这样行业才有生命力。完全依靠政府办的机构活力不行，比如敬老院、福利院都存在内在动力不足的问题，这就需要做养老机构公办民营的改革试点，依靠市场机制将内生动力给激发出来。但是，在发挥市场机制方面，政府做得还不够，因为大量政策都给非营利机构享受了，而营利机构没有资格。其实应该解放思想，只要将失能老人、失智老人的困难解决了，政府就应该给予支持。

他认为，在组织和队伍方面，应该社会力量唱主角，而不应该政府唱主角，应该组织本地妇女、低龄老人为主体，整合本地村医各方面资源；在服务对象方面，比如安庆模式提供一般服务，剩下的失能老人由政府兜底；在服务资金来源方面，要享受者适当付费，同时社会各界支持，政府再给予适当的奖补；在服务功能支持和互助方面，一定要用到民间力量，辅以志愿化、公益化，而且一定要收支平衡略有盈余，完全长期免费不可持续，没有生命力，更不能扩大；在这其中，政府的角色一方面是政策支持，另一方面是降低门槛，给予一定的资金奖补和税费优惠。

王先益对第一财经表示，政府在开展农村养老服务之初，就要分析真实、精准的养老需求，找到农村老年人最需要的服务和最需要服务的人群，当然还要明确政府、社会、市场、家庭在养老中的角色定位，在农村老年人养老中，原则上应该尽量让老年人住在故居、尊重老年人决定、有效利用老年人各种资源和能力，支持家庭功能。

他建议，老年照护服务资源应该向农村倾斜，还要完善异地养老支持政策，实施面向农村老年人的基本养老服务项目；加强老年协会建设，支持老年互助服务；推进乡村振兴战略，促进城乡协调发展，建设田园社区、特色小镇、旅居养老基地等，缓解农村常住人口老龄化。

甄炳亮还反思说，中国将所有老年人都作为养老服务的对象，这存在一些误区，比如中国当前2.3亿的老年人都需要养老吗？老年人生活中所有问题都是养老问题吗？从基本养老服务保障来讲，核心对象就是失能、失智老人。在“十三五”期间，要重点抓住这个动向，以失能、失智老人为核心圈，为其提供长期照护服务，然后再往外扩，为其他老人提供家政服务，老年旅游、老年教育、老年文化等。最终还是要在政府大力扶持的基础上，发挥市场机制，聚焦人员、聚焦服务内容。