“黑飞”危害公共安全 无人机立法应解决哪些问题(5)

“通告”的发布，也表明公安机关已经意识到无人机对于公共安全的危害，并力求参与到对无人机的有效监管中。

根据“通告”规定，未经审批不得飞行无人机。这一规定有何法律依据？重庆市公安局有关负责人表示，国务院、中央军委根据《中华人民共和国民用航空法》联合制定的行政法规《通用航空飞行管制条例》明确规定了使用机场飞行空域、航路、航线及需要划设临时飞行空域的，均应当向飞行管制部门提出申请，经飞行管制部门批准后方可使用空域，以及实施飞行前，应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请，按照批准权限，经批准后方可实施等。因此，“通告”要求未经依法审批不得飞行无人机，有充分的法律依据。

“与井喷式发展的无人机市场相比，相关立法存在缺失、监管措施比较滞后。”中国民航大学副研究员刘晓山认为。

由于无人机“黑飞”闯祸不断，世界各国都在抓紧完善相关管理条例。目前我国关于无人机的法律法规存在较大空白，而美国在相关领域的经验，尤其是在空域的管理和划分方面的经验于我国而言具有一定借鉴意义。

美国联邦航空管理局(FAA)对于美国境内的无人机管理一向以严格著称，前不久，FAA刚对芝加哥航拍公司开出了20万美元的罚单。而紧接着美国新罕布尔州便出台了无人机管理法案，严格程度较FAA更胜一筹，业界称其为史上最严。

目前，我国出台了《民用无人机空中交通管理办法》等一系列规定，但上述规定的内容比较宏观、笼统，对无人机生产、销售、使用各环节没有详细的管理规定和实施细则，特别是对无人机低空空域的飞行活动没有明确的法律条文进行规范。

据重庆市公安局相关负责人介绍，针对无人机领域中出现的新情况、新问题，国家空管委组织起草了《无人机飞行管理规定》《低空空域使用管理规定》等文件，对无人机的登记、飞行管理、空域使用等作出了全面规定，正在公开征求意见；公安部公布了治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)，其中新增了对无人机违法飞行的治安处罚条款，也正在公开征求意见。

西南政法大学行政法学院讲师杜苏认为，公安机关有必要介入无人机的监管，要加强法治宣传和执法力度，严厉打击利用无人机开展违法犯罪活动。执法中会有无人机捕获的问题，作为强制行为最好也由公安机关来实施，这样也能对接现有法律框架，目前空警也是民航和公安双重领导。

“在空中，民航一般自己可以处理，但在地上离了公安肯定不行。试想民航带人在居民小区里四处抓‘黑飞’,这就很不正常了。”杜苏说。

杜苏认为，无人机参照载人航空器制定一个管理标准不难，但最好以部门规章的形式颁布，不要以政府内部文件的形式发布。目前专业立法领域经常出现的问题是，法律非常粗疏，各种概念全靠内部文件界定，但内部文件又不属于立法法上说的法源，很容易发生合法性争议，导致全盘效力紊乱。