央行官员：判断产能是否过剩是一项困难的工作(4)

其次，政府行政方式去产能会导致行业产能过剩周期性地出现，也不利于产业结构升级。考察我国钢铁行业去产能的历史，治理政策大多以严格的项目审批、严格的市场准入等行政手段为主。虽然2003年以后开始强调发挥市场的作用，但在具体措施上仍然主要依赖行政手段。以行政手段为主的治理政策，面对地方政府和企业的博弈，难以真正实现供求均衡和达到化解过剩产能的目的。其中一个重要原因是，政府部门很难区分高效率企业和低效率企业，去产能的结果可能是低效率企业该去的产能没去，而高效率企业不该去的产能去了；僵尸企业没有关闭，而一些较为健康的企业被关掉了。此外，在行政去产能的情况下，政府部门掌握了很多资源，这些资源也成为低效企业追逐的对象，并且是大量僵尸企业赖以存在的主要资源来源。显然，在政府部门没有以各种变通的方式输血僵尸企业的情况下，僵尸企业由于无法从其他市场主体得到维持持续经营的资源，最终都会倒闭破产的。更为严重的后果是，在低效率受保护的企业留在行业内时，一方面这些企业根本没有动力推动技术进步和产品升级，并因为其受到政府部门的保护而有能力抵制企业间的兼并、重组；另一方面低效率企业的存在及行政干预必然导致钢铁产品价格较高，这也将吸引高效率企业进入，而高效率企业进入必然导致产品增加、价格下降、低效率受保护企业出现亏损。此时低效率受保护企业又必然游说政府注资救助。这样就形成了一个循环，钢铁行业周期性成为政府部门认定的产能过剩行业。一些其他竞争性行业也周期性被政府部门认定为产能过剩的原因也是如此。

从我国情况看，周期性成为产能过剩的行业主要有以下特征。一是受管制垄断行业。这些受管制行业的企业没有动力推动技术进步和产业升级，高质量、低成本供给缺乏，受高利润的驱动企业以各种方式进入到这些行业后，导致这些行业产能过剩。但这些受管制的低效率行业有很大的动力游说、俘获政府部门推动行业去产能，或者提高行业进入的门槛，或者寻求注资、名目繁多的各类变形的财政补贴或者优惠信贷等。在享受隐性财政补贴的传统行业可以找到多个案例。二是大型企业占主导地位的竞争性行业。这些大型企业成本高、质量差，在需求减少的背景下有能力游说政府部门推动行业去产能，并有能力从中获得政府部门在去产能过程中支出的财政补贴等社会资源。实际上，国内一些产品质量差、价格高、产业结构升级慢的行业基本上都曾受到进入限制或者享受到政府部门或明或暗的补贴。