首席评论丨以生态文明建设助推经济发展

嘉宾

牛凤瑞——中国社会科学院城市发展与环境研究所原所长

邹骥——能源基金会(美国)北京办事处总裁、中国人民大学环境学院教授

新闻背景：

本周中央经济工作会议召开，生态环保问题成为各界关注热点之一。自国家将环保产业列为七大战略性新兴产业之首以来，环保产业一路高歌猛进，各项环保政策频繁出台，环保立法逐渐规范和完善，2017年更是成为环保政策的爆发年。“十九大”报告明确提出，“持续实施大气污染防治行动”;12月8日的中央政治局会议提出，“生态文明建设决心之大、力度之大、成效之大前所未有，生态环境状况明显好转”、“污染防治要使主要污染物排放总量继续明显减少，生态环境质量总体改善”。随着中国经济的持续快速发展，城市进程和工业化进程的不断加快，国家对环保的重视程度也越来越高。

文字实录

中央经济工作会议对“防止污染”的重要表述

►打好污染防治攻坚战，要使主要污染物排放总量大幅减少，生态环境质量总体改善，重点是打赢蓝天保卫战，调整产业结构，淘汰落后产能，调整能源结构，加大节能力度和考核，调整运输结构。

►要加快推进生态文明建设。只有恢复绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山。启动大规模国土绿化行动，引导国企、民企、外企、集体、个人、社会组织等方面资金投入，培育一批专门从事生态保护修复的专业化企业。加快生态文明体制改革，健全自然资源资产产权制度，研究建立市场化、多元化生态补偿机制，改革生态环境监管体制。

生态环保工作取得哪些突破?

裴蕾：12月初召开的中共中央政治局会议提到三大攻坚战当中，环保是其中之一，为什么今年环保放在这么重要的位置?

邹骥：今年的中央经济工作会议是党的“十九大”以后的第一次经济工作会议，讨论2017年经济形势总结和展望2018年经济工作任务，一个突出的特点是要充分地体现“十九大”精神，“十九大”精神最相关的有两点，一个是对社会主义初级阶段基本矛盾的一个新认识，其中谈到人民群众对美好生活的向往与不平衡、不充分发展之间的矛盾。怎么解读人民群众对美好生活的需求，中国发展到今天，更高的环境质量已经成为人民群众对美好生活需求的重要组成部分，所以我们把防治污染放在这么一个高度，本身就说明我们一切是有为人民的美好生活需求着想的。

第二点，生态文明从“十八大”以来就被列为五位一体总体布局的组成部分，这一次应该说是切切实实贯彻落实中央五位一体总体布局具体的表现，所以把防治污染放在去杠杆，精准脱贫，跟它们同等重要的位置上，是恰当的。

裴蕾：怎么评估过去这么多年努力的一些成果呢?

牛凤瑞：最近几年看到，中国的天空比较蓝了，中国的水也比较清了，我们中央生态文明建设的力度在普遍增强，人们生态环境的意识也普遍增强，而且我们生态文明各项制度建设也全面开启，可以用这几句话总结最近几年来生态环境和生态文明建设的成绩。

未来环保政策有哪些看点?

裴蕾：现在环境保护也是体现我们要往经济高质量发展转变的思路，其实近两年已经出台很多的政策，包括“十三五”规划环保税、垃圾分类、蓝天保卫战、生态保护红线等等各项政策，非常密集，这样的步伐体现一种什么样的信号呢?

邹骥：信号就是我们经济在转型，我们在真正切切实实通过这些政策的实施来落实我们的发展理念，来落实我们要提高经济发展的效率、质量这么一个总体的要求，所以所有这些政策趋势，应该是只会更严，更彻底，中国经济的转折已经走上这么一条轨道，是一个不可逆转的趋势。

对于投资者来讲，应该做出一个判断，新的投资一定要紧紧围绕着这个方向，当然这里面有一个对步伐的判断，现在还有一些争论，是快点慢点，我想总的趋势，和我们党提出的2050年的目标，2035年的目标去比，步伐应该是加快。

裴蕾：接下来的节奏应该怎么进行?

牛凤瑞：中央有关环境决策权重是越来越大，决心也是越来越大，所以在步伐的要求上，当然是快一点更好，但是中央总体部署是五位一体，这里面就有一个五个方面文明建设的相互协调问题，相互推进问题。

裴蕾：中央环保督查已经成为中国治理环境的特色内容，实施的效果怎么样?

邹骥：环保督查是在当前环境污染形势严峻，任务繁重总的前提下，是在一些地方对中央的环境的政策、生态文明建设的部署落实力度还不足的情况下，应运应时提出来的。所以是有现实的合理性和必要性。

从执行的效果看，是有效果的，力度下去以后，它督查的对象，从过去单纯督查污染企业转向督查地方政府，这种情况下，把地方政府的积极性调动起来，一岗双责。至少根据到地方调研得到的反馈，重视程度是历史上最高的，是以前不可比拟的，就此而言我觉得它是有效果的，而且也确实采取很多行动。

但同时这种自上而下的督查还是用行政命令的方式，优点是解决问题快，解决问题一下到位，但是也不能否认仅仅靠这样的督查还不能解决长效机制的问题。更长远的还是要建立社会经济的机制，以市场机制为导向，来建立一种经济激励的系统，让市场的利益相关者根据一定的经济信号，根据自身利益的驱动，自觉去采取环境保护的行为，这才是长效机制，能够筹集资金，让企业按照市场的规律去控制污染，以最低的费用达到一定环境治理的目标。这二者是要并行的。

牛凤瑞：环境问题是一个经济社会发展中的长期问题，仅仅解决企业，恐怕还不够，这里面还有各方面的经济利益的重塑和再协调问题，还有广大人民群众积极参与，广泛监督问题，这些问题恐怕仅仅靠由上而下的督查是很难做到的。所以除了行政上的外科手术式的督查以外，还需要建立以市场经济为主导的长效利益协调机制，从根本上来解决这个问题。

裴蕾：在建立这个长效机制过程当中，还需要有哪些举措来进行着力，包括当中有哪些难点和问题?

邹骥：比较重要的举措还是建立一种基于市场的一种经济激励的体系，比如像环保税，环保税明年开始正式实施，过去的排污收费转化为税，这就提高它的法律地位，提高它的实施强度，征管强度，都无疑是历史性的，是最大的进步。

但是接下来的问题是税率是不是合理，是不是有足够的强度刺激。另外收上来的钱怎么去分配?怎么去使用?有多少能够体现在进一步改善环境，投入政府的公共开支。另外还涉及到一个整体的政府的税制综合性改革的问题，有的地方收税，有的地方可能要减税，有一个整体的税收平衡问题。这里面其实本质上是要转变对生产要素投入的相对价格比重，比如说低能效等等，有一些要素相对便宜一些，这是一个更高层次的经济结构调整，通过这种税收、价格的信号来促进我们经济结构向着既定的方面去调整，这个问题值得进一步探索。

还有比较重要的是要有一些更加透明的流转机制，收税也好，收费也好，钱的走向，有一个提高政府执政能力，提高政府治理水平的问题，这对政府在财税政策方面，在价格管理的政策方面的要求就会更高，这是一个系统工程。

牛凤瑞：体制方面已经设计环境资源税以及价格体系的调整，真正反映资源稀缺的政府价格体系，都很重要。还有一个至少同等重要，就是科技的进步，通过科技进步能够使用更高能源效率和资源效率的设备、机器，来满足我们的生产生活方面的需要，也同样重要。

所以，我们体制深化改革，和科技进步的推动，应该是双轨驱动我们生态文明建设。那么这里面就涉及在路径上怎么走的问题，我认为我们制度上设置，主要是解决环境保护的过程里生态环境建设的利益分配的问题，价格问题，包括污染企业把污染成本内部化，这都是改革。

再是如何推进科技进步，提高设备、工艺资源效率和能源效率，一个是现有的先进技术的装备应用和推广，再是更先进的更有效率的设备和工艺研发和推广问题。后一个措施更有长远的关键性意义。

环境保护和经济发展如何协调?

裴蕾：其他国家在一起发展经济和环境保护过程中有些什么样的案例?

邹骥：人类历史上，特别是近代工业化历史上是有一些具有共性的事情的，比如在工业化的早期初期阶段，在很多经济体也都经历过严重的污染一些阶段，也都有过惨痛的教训。以德国为例，德国过去莱茵河污染也是非常严重，这时提出两个问题。

第一个问题就是所谓减排成本的问题，成本很昂贵，但是一个基本结论，随着收入提高，从全经济体来讲是负担得起的，它占GDP的比重，占政府财政收入的比重，占居民家庭收入的比重，占企业盈利的比重都是可以接受的。所以处理这事有一个大的社会决策，要付出成本把水搞清洁，因为我们需要清洁的水。接下来成本怎么分担是一个公共政策的问题，比较细致，通过税收，通过各种各样的公共政策，把成本在政府、企业、居民、消费者之间做一个合理的分担，让大家都能接受，有获得感，形成有社会共识。

第二就是科技的问题，我们的体制，我们的政策，它解决的评价标准之一，是不是促进了科技进步，比如科技研发要投入多少，科技的进步不会自然出来，是需要利益相关者去采用，需要生产者，需要消费者去采用这些技术。最后还是要靠经济激励诱导，把投资投向污染治理技术的研发，去投向这种技术的采纳和部署。这都是宝贵的经验，是值得我们借鉴的。

裴蕾：在这个阶段下我们可以借鉴一些什么样的思路呢?

邹骥：从经济形势的判断，当前要解决的主要问题还是去过剩产能，特别是去落后产能，这是主要的任务，主要的判断。所以仅从市场，仅从经济发展阶段本身，控制这些产能就是供给侧结构改革重要的任务。

那么从环境保护的标准，不能简单的拿发达国家在历史上的标准来比，应该比那个标准更高，为什么?因为我们今天已经在一个世界经济体系的环境下，在一个新的技术水平环境下，技术是可以共享的，我们的技术条件要比当时德国、日本、美国在相同的发展阶段的时候要好。这样一个大的前提背景下，我们应该做得更好。

还有消费者的需求也比当时发达国家消费者在那个年代的需求要高，在一个完全互联网的环境下，全球的生活质量对他们有示范教育，特别是发达国家的生活质量，既然他们对美好生活的需求标准要高于相同的收入，相同发展阶段的时候发达国家的历史上的标准的，供给侧提出的环境保护的标准也就要相应的提高。

那么在这种情况下，有没有可行性呢?可行性来源于可获得的技术，来源于已有的物质基础，政府的财政，居民收入水平。现在主要梗塞的地方在什么呢?财富的分摊是通过什么机制分摊下去，是不是引导，有足够的经济激励，有足够好的政策措施，把这样的财富资本引到这些治理的领域里面来，而且让治理还可以赚钱，成为经济增长新的推动力，成为新的增长点，这是我们要做工作的地方。