东莞大镇的“设市”憧憬：升级城镇化有序落子(4)

当时，他的另一个强烈的感受是当地上上下下的改革动力都很足。“基层改革的动力和欲望非常强烈，非常珍惜获得试点的机会。市里也是这样，当时市发改局也有调研组来调研。”

他补充道：“但是改革到了一定程度的时候，需要从改革的细节和落实的层面着手。原来改革的空间很大，主要是对大的框架进行改革和突破，所以颇有大刀阔斧的感受;现在是到了改革的深水区，重在精雕细琢和提升改革的质量，突破瓶颈。”

当地官员也呼吁，允许撤镇设区设市改革试点突破现有人员编制，以便承载的工作量和人手紧缺之间的矛盾得以缓解。

东莞市机构编制委员会办公室行编科科长曾智明告诉记者，不论从经济规模还是人口数量上看，虎门和长安均与中部地级市规模相当。撤镇设区设市的试点落实后，这两地的人口也有望进一步聚集，经济规模也会提升，仍以现有人员编制规模配备难以承担以后的政府职能扩展。

曾智明建议，中央和广东省考虑虎门、长安经济、人口和社会发展的特殊性，在人员编制上给予东莞市更多的支持，从人口转移较多的地区适当调剂部分空编用于虎门、长安等新型城镇化试点改革工作。

不过，在解决人手不足的问题上，也有观点称当地政府可以在“创新公共服务供给模式，有效动员社会力量”上加大力度。

上述去年年底印发的《意见》也提出，赋予经济发达镇灵活用人自主权。凡是适宜通过政府购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作等，都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式实行购买，由花钱养人向花钱办事转变。

广东省综合改革发展研究院副院长彭澎对第一财经记者分析，从花钱养人向花钱办事转变意味着把政府的职能外包，向第三方组织和单位采购服务，用人方式更加灵活，也更加省钱。

法律主体受限

除了钱和人这两大核心问题外，执法权也是令当地镇级政府颇为头疼的问题。

虽然镇一级政府的经济社会管理权限扩大了不少，但是由于部门权限上，镇级不具备严格意义上的法律主体资格，造成在行政审批和行政执法中仍存在制约。

虎门镇上述官员表示，最大的挑战是社会管理。例如，要拆个违建的房子，需要向相关部门去申请，然后走较长时间的程序，无形中降低了违章违规者的成本。

据第一财经记者了解，许多放权事项，法律法规对行使主体有明确规定，多是县级以上人民政府及其部门。在改革中，东莞市主要通过委托的方式下放事权到镇一级，但根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制措施权不得委托，从而导致镇一级不能通过放权政策实施行政强制措施或行政强制执行。

第一财经记者采访的当地经济观察人士大多认为，东莞开始简政强镇改革这几年来，权力下放的比较彻底和全面，执法权不是当地政府能够左右的问题，需要上级政府来设计安排。

丁力说 ：“虎门和长安进行行政体制探索是现实发展的需要，这就像人已经长大了，但衣服还是小衣服，要解决人大衣服小的矛盾。不过很多问题不是行政级别的问题，而是整个管理体制的问题。”

他补充道：“东莞是改革开放的产物，从县变成市，虽然有了更多的行政资源，但是底下没有县，直接是镇，和中国目前的行政管理体制大的格局是不完全吻合的，比如说镇没有行政执法权，这个问题要解决的话需要更通盘的考虑。”

上述《意见》明确，经济发达镇经济社会管理权限将得以扩大。省市政府可将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。不过，这一点要落实到执行层面，显然还需要时间。