东莞大镇的“设市”憧憬：升级城镇化有序落子(2)

2015年5月，东莞出台了具体的落实方案。具体做法为，精简班子配备，新型市或区不按有关规格配备四套班子;减少行政层级，新型市或区不设街道办事处，在行政架构上继续实行扁平化管理模式。

目前，多项市一级部门代为行使的县级事权及其他权限也下放给了各中心镇行使，进一步理顺了市和镇街两级的权责关系。同时，由于减少了审批层级，下放审批事项的办理时间普遍缩短3~8个工作日，提高了行政效率，节约了行政成本，虎门镇和长安镇等中心镇的行政管理权限得到扩大，已经基本达到了县一级政府的水平。

财政分成偏低导致预算支出小

不过，一些深层次的问题仍有待解决。随着城镇化进程的快速推进，虎门镇和长安镇的农业转移人口急剧增长，与之相应的医疗卫生、义务教育、社会保障等方面的支出压力不断加大。与此同时，两镇仍沿用传统的镇财政体制。

一方面是支出压力的不断增大，另一方面是受财政分成所限收入增长的缓慢，查日升以教育支出为例说明其中的压力。

东莞外来人口多，而且是国家新型城镇化的综合试点城市，按照要求外来务工人员的子女中50%得由公办学校来解决，这笔开支最终也有一部分摊到了镇财政的头上。“目前东莞外来务工人员的子女人数约80万，一半的话就是40万，市里曾经算过一年的教育费用，发现将超过10个亿，包括要建多少学校、配多少老师，最后算下来觉得不堪重负。”

此路不通就另寻他途。查日升说：“目前东莞已经解决了一半，算是做得非常不错的了，还有一半是通过购买服务的方式，鼓励外来务工人员的子女去民办学校上学，并提供补贴。”

上述购买民办学校的学位所需经费由东莞市、镇财政共同分担。根据2016年当地媒体的报道，购买初中学位所需经费按市、镇9：1比例分担，而购买小学学位所需经费按市、镇5：5比例共同分担。

这笔教育开支只是当地镇众多开支中的一部分。根据第一财经记者从虎门镇政府拿到的数据，2013年虎门镇公共财政预算支出20.82亿元，其中刚性支出18.93亿元，仅能安排约1.89亿元用于城市建设。到2015年，当年虎门镇一般公共财政预算支出24.37亿元，其中刚性支出22.37亿元，仅能安排约2亿元用于城市建设。可以看出，用于城市建设的支出不仅捉襟见肘，而且仅增加了0.1亿元左右。

那么，当地的收入怎么样呢?从2013年到2015年，虎门镇各项税收收入从63.38亿元增加至72.57亿元，增幅较大。这个位于东莞西南隅、建成区面积不过78平方公里的小镇曾因工业造就的经济实力被誉为“中国第一镇”。即便近年来不再雄踞中国百强镇榜首，其经济总量仍相当于一个中等城市，不容小觑。

虎门的服装制造产业链已相当成熟。

不过，虎门镇自己掌握的钱并不多，增长也缓慢。 2013年，税收分成收入为11.8亿元，占税收收入的18.62%。2015年，税收分成收入仅为12.2亿元，占税收收入的比例降至16.81%。

由于税收分成偏低，2013年-2015年，虎门镇本级一般公共财政预算收入分别只有22.6亿元、22.8亿元、23.5亿元，增速缓慢，城市建设因此受到一定影响。

第一财经记者从东莞市财政局了解到，在税收方面，东莞市按照一定的比例上交给国家后，除了由市财政投资的基建项目税收等规定的税收之外，其他的全部和镇五五分成。在非税收方面，有些也是五五分成，有些则是全部返还。为了激励和扶持镇街发展，东莞市财政局也规定，从2016年起，以2015年为基期年，参与分成税收增量部分，按照50%~80%的比例返还。此外，在2016年，东莞市安排对镇街财力性转移支付总额20亿元，并从2017年起每年递增10%。