东莞大镇的“设市”憧憬：升级城镇化有序落子(1)

春风十里到岭南。对东莞的虎门和长安来说，政策的春风比天气更暖——在这两个国家级的撤镇设市设区试点镇，简政强镇事权改革实现了多项突破，虎门和长安的行政管理权限基本已经达到县一级政府的水平。

不过，“事多、钱少、人也少”，这可能是一些经济发达镇管理者最头疼的问题了。

由于城市管理体制的束缚和制约越来越明显，许多经济强镇正出现“小马拉大车”的情况：行政管理级别、机构设置和事权配置等与庞大的经济总量不匹配。为了解决这一问题，国家先后出台了一系列的政策，鼓励简政强镇和扩权。

3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时，提出扎实推进新型城镇化是2017年重点工作任务之一。其中提及的举措就包括“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”。

第一财经记者在走访后发现，今后撤镇后究竟是设区还是设市，尚未明确，影响了改革的推进。此外，财权与事权不匹配，人员编制的数量也不能满足庞大工作量的需求，部分权限镇级也不具备严格意义上的法律主体资格，造成在行政审批和行政执法中仍存在各种制约。

“小马拉大车”

在改革开放的滚滚浪潮下，许多寂寂无闻的小城镇伴随着工业化步伐的加速和外来人口的大量涌入，成为中国区域版图中耀眼的坐标。

不过，对于这些经济强镇来说，他们的经济体量可能相当于内地一个地级市，但管理权限只是科级，镇一级行政部门难以提供适合经济社会发展需要的公共服务。

这是有历史渊源的。就以东莞为例，东莞市委党校教授查日升对第一财经记者介绍，东莞的行政体制颇为特殊，虽然是地级市，但是1985年之前是个县，后来工业产值超过了农业产值，国务院批准升级为市。先是县级市，1988年由于经济总量表现突出，崭露头角，又升格为地级市，不过维持了原来乡镇的格局。

这就和其他大多数城市有所不同，中国是五级政府体系，其中市级下面一般辖有县或区，但是东莞没有县或区政府。目前，东莞市下辖28个镇和4个街道办事处。

硬币总是有两面的。查日升说，这种体制有它的优势，少了县和区政府，更加扁平化，行政成本较低，效率更高，市里的重大决策比较容易落地，这也是东莞过去多年快速发展的体制上的重要原因。但弊端是管理幅度太大，这导致各级镇政府竞争得厉害，各自为政，资源配置效率受到影响，产业结构雷同，断头路之类的小问题不少。

为了解决这些问题，中国的经济发达镇早早走上了行政体制改革之路。作为国内民营经济、乡镇工业最为发达省份之一的浙江，算是国内最早的一批了。

1999年，浙江省政府发布《浙江省城市化发展纲要》，提出“着力培育100 个中心镇”，并于2000年公布了第一批136个中心镇。随后的若干年中，为了发展县域经济，激发乡镇尤其是中心镇的活力，浙江也多次扩权，扩权政策从“强县扩权”到“强镇扩权”，扩权的范围不断拓宽。

东莞从2009年效仿浙江的绍兴和义乌，开始它的扩权强镇试点之路。次年，强镇扩权改革在东莞全面铺开，多项权限下放到镇。

2014年底，国家发改委通知印发《国家新型城镇化综合试点方案》，全国共有62个城市(镇)被列为试点地区，东莞是其中之一。根据方案，虎门镇和长安镇将进行撤镇设市设区试点，并被赋予县级管理权限，重点解决上述“小马拉大车”问题。