农村土地如何“三权分置”？确权是第一步，不能让违法者获益(2)

承包地“三权分置”的主要背景是：农业、农村发展到一定阶段后，耕地的适度集中和规模经营不可避免，但规模经营主体通过租赁、转包获得的经营权在现行法律框架内是债权，既有出租人（转包人）随意撕毁合同或肆意涨价的风险，也有经营权无法担保融资的实际困难，规模经营主体经营的稳定性和可持续性无法保障。而通过转让这一买断式流转获得承包地经营权不为法所许，不符合广大农民恋土和无法完全离开土地基本保障的现实，也不符合国家保障农民长远利益和保持农村稳定的改革方向。简单讲，现行土地承包制度是建立在改革初期的小农户分散经营基础上的，不能很好地兼顾土地流转情形各方的核心利益，也不能包容土地的适度规模经营，导致土地的闲置浪费和规模经营主体的土地需求无法有效满足问题并存。承包地“三权分置”就是要在保障农民基本土地联系、农村长期稳定的前提下，使规模经营主体获得稳定的经营预期，并赋予规模经营的土地担保融资功能，进一步释放承包地流转潜力，实现土地适度规模经营。其核心目的就是既要保障规模经营主体稳定经营预期和以经营土地担保融资，又要防范农民失地和农村不稳风险。

宅基地“三权分置”改革的背景与承包地改革的背景既相似又不同。一方面，宅基地使用权基本禁止转让，更不能抵押融资，宅基地权利人除了自己占有使用之外，基本处于有“权”无“利”状态，大量合法取得的宅基地处于闲置或低效使用状态。另一方面，巨大的市场需求，宅基地无偿无期限取得、建设用地指标限制以及长期以来管理跟不上，致使宅基地面积超标、一户多宅、违法建设及违法流转比较普遍，造成或潜藏了很多社会矛盾和风险。面对多年来形成的违法违章问题，一律拆除并不现实，可行的办法就是根据违法情况分别处理后，通过有偿流转等途径逐步消化矛盾、化解风险。因此，宅基地“三权分置”的根本目的是在保障农民基本居住权的前提下，放活使用权，打通宅基地“出口”。与承包地“三权分置”“放活经营权”不同的是，宅基地使用权的“放活”被明确以“适度”予以限定。说透了就是要在保证农民基本居住权的前提下，稳步、有序盘活沉睡、闲置的宅基地资源。