农村土地如何“三权分置”？确权是第一步，不能让违法者获益

承包地和宅基地的“三权分置”，在没有落地之前，是放活承包地“经营权”和宅基地“使用权”的政策主张，释放了改革思路。本文在目前的“三权分置”框架下，对分置对象的权利名称和属性，被分置后各权利之间的关系，以及与此相应的确权登记、利益分配和制度供给等相关问题进行分析探讨。

“三权”的名称和性质

◆宅基地“三权分置”中农户资格权是新创设的权利种类，与农户土地承包权类似，均属于集体经济组织成员对承包地或宅基地的分配取得权。

◆宅基地“三权分置”要在保证农民基本居住权前提下，稳步、有序盘活沉睡或闲置的宅基地资源，增强经营权或租赁使用权的稳定性、流通性，发挥其担保融资功能。

按照中央文件表述，承包地“三权分置”中的“三权”是指集体土地所有权、农户承包权和土地经营权，即将原土地承包经营权“一分为二”为承包权和经营权；宅基地“三权分置”中的“三权”是指宅基地所有权、农户资格权和宅基地使用权。从形式上看，农户资格权是新创设的权利种类。不过，就其实质而言，农户资格权和农户承包权类似，均属于集体经济组织成员对承包地或宅基地的分配取得权。农户资格权和承包权本身是否可以作为一项权利与其他两项权利并列，以及如果可以并存，在“三权分置”的框架内是否妥当都值得进一步研究。

与之相应的是，作为第三项权利的土地经营权和宅基地使用权如何定性？土地经营权的性质目前仍未有定论，作为“三权分置”第三项权利的“宅基地使用权”似属用益物权。但如果农户资格权的地位不确定，必然影响第三项权利“宅基地使用权”的定位。可以说，“三权分置”中，没有争议的只有集体土地所有权。

明晰“三权分置”中各权利的名称和性质，需要回到“三权分置”改革设想的初衷。“三权分置”提出之前，承包地和宅基地均存在基于承包经营权人出租转包，或宅基地使用权人出租而形成的另一种权利——租赁人的使用权。也就是说，在“三权分置”提出之前，“所有权、土地承包经营权（或宅基地使用权）、租赁使用权”的“三权分置”结构事实上是存在的。那么，为什么又要提出“三权分置”进行制度创新呢？