土地改革路径：农民结合土地城镇化来分享收益，这是大势所趋(5)

宅基地流转已经在民间广泛推进。在城市群和特大城市郊区，资本下乡已经成为不争的事实，只是从没有得到正式文件的认可。农民宅基地以及住房长期租赁给城市居民是十分普遍的现象。这里存在着以下几个方面的问题，一是由于没有法律和政策的保障，农民在这种民间的流转中总是弱势的一方，因为没有可以开发的产权，在交易和租赁价格中处于严重的不利地位。二是由于这些民间交易是所谓非法或者私下进行的，政府丧失了大量的税收资源。三是私下和民间非正规渠道交易，也影响到新农村和乡镇的景观以及规划，基础设施资源无法正常配备，也影响到了交易所在地的农村建设和可持续发展。

特色小镇意味着产业的空间大挪移。当前全国兴起了特色小镇热，虽然与推进实体经济发展要求还有一定的认识差距，但要看到，正是城市土地成本的居高不下，这才逼迫产业普遍从大城市向小城市和小城镇转移。一线城市房价高涨，土地出让价格已经是天价，在城市中心区既不适于发展产业，也不适于中低收入人口安居。选择低成本的发展空间，距离都市圈不远的小城镇是最优选择。部分二线城市和绝大部分三四线城市，面临房地产业的低迷的状况，土地出让金减少，无力再对招商引资成本进行补偿，原来的产业园区模式也面临转轨。其实，城镇化发展到一定时期，工业企业将从都市圈外移，远离中心城市，也是成本推动的必然规律。

纵观发达国家，工业企业远离城市，把总部建设在周边小镇，既缓解了交通拥堵，也降低用地成本提升的压力。就中国而言，目前交通格局的优化已经为城市群和都市圈产业格局在空间上的重新配置创造了良好条件。特色小镇的出现将对用地指标的分配和集体建设用地参与城镇化的开发创造有利条件。

农民工返乡创业需要降低发展成本。2017年，中国农民工跨乡镇流动的比重大大降低，特大城市就业和生活的高成本，促使一定数量的农民工选择回到家乡定居和就业。中央的新型城镇化政策也鼓励未来的1亿以上的中西部人口返乡创业。

需要看到，返乡创业不是在三四线城市，而是在县城和县以下的小城镇，这里创业的成本较低，适合于中小投资者以少量的投资换来最大的发展空间和永久的经营场所。这不仅仅需要调整传统的计划分配的土地管理方式，也需要对用地模式加以转变。大面积和大规模的土地批租应逐步将让位于小面积、小规模的土地出让。这虽然可能增加政府工作的麻烦，但可以为中小投资者长期的投资和经营权益提供产权保障，还可以不经过房地产开发，只通过改变土地出让模式，就可以重新恢复实体经济和高质量服务经济发展，可谓一举多得。

综上所述，农民需要结合土地的城镇化来分享城镇化的收益，这是大势所趋，也是未来通过集体建设用地参与城镇化进程，降低城镇化和实体经济发展成本最有效尝试。

因此，根据当前形势的需要，有必要深入讨论如何活化农村要素资源，从土地管理制度这个关键环节入手，推进改革，降低制度成本，提高用地效率，刺激中小投资者参与城镇化的实体经济和服务业的发展，建立提高产业质量的长效机制，为宏观经济的复苏奠定最好的改革基础。

（作者系中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家）