土地改革路径：农民结合土地城镇化来分享收益，这是大势所趋(4)

现在面临的问题是调整土地管理政策，在公有制前提下进行改革，既没有动摇社会主义制度的根本，也更有利于激发城镇化活力，促进城乡要素流动，形成促进经济动能的新体制和机制效应。这是改革的大前提，也是根据中国国情做出的现实选择。

土地管理制度改革会不会加剧地方和城镇政府的转型困难？让农民分享城镇化红利能够激活进一步增长的动力，降低发展成本，把短期行为变成长期收益，增加对土地粗放性利用的体制约束，也增加对地方政府关于的政绩工程的约束性，这都是有利于城镇化效率提高的，而不会降低发展机会。

地方政府可以通过土地管理制度的改革，减少对于土地财政的依赖，更好地实现城镇化集约发展的总体目标。中国的发展空间很大，集体建设用地如果通过体制的转变加快流转，既可以减少地方政府捉襟见肘土地指标供给、财政和成本压力，还可以更有效地利用集体土地的资源，破解耕地保护的难题，在城镇化发展空间内进行更合理的选择。

从“保护”的思维定式转向“激活”的发展观

距离实行最严格的耕地保护制度和土地管理制度，已经二十年过去了，无论是中国的城镇化、各类城市和小城镇的发展，包括城乡的社会经济关系都发生了深刻的变化。我们不能再以二十年前甚至三十年前的思维方式来看待城乡问题，看待三农问题以及土地问题。需要破解当前所面临的制度困境，就是如何从“保护”的思维定式转向“激活”的发展观。所谓“保护”是在特定历史时期，约束城镇化进程中放大对低成本的理解和利益驱动，保护农业的基础资源和农民的基本利益。而“激活”则是当传统低成本的时代已经已经走到了尽头，如何更好地从空间资源的盘活，从制度潜力的挖掘去创造新的低成本，这里重点是指制度的低成本。

从近些年城镇化发展的进程中看，已经出现了一些新的现象，值得引起关注和探索。特别是中央有关文件已经对涉及城镇化的土地管理制度改革提出了重要的指导方向，主要有以下几个方面：

明确了要加快土地管理制度改革。从城乡增减挂钩、低效用地再开发试点，到允许集体建设用地可以进入一级市场等，各类涉及农村集体建设用地的改革，都在政策文件上走上了历史舞台，其中城乡建设用地增减挂钩和低效用地再开发已经大面积推开。集体建设用地直接进入一级市场，包括集体建设用地可以抵押、贷款等多种形式，都在地方层面上进行了多层次的探索。