在中国，有着将近2.5亿老年人（60岁以上）作为潜在消费群体的养老产业，本该是一个市场广阔的“朝阳行业”。然而受限于老年人支付能力等现实情况，养老产业一直步履艰难。

近日，被业内誉为近几年来养老相关政策中“重视程度最高、可行性最强”的文件——《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（下称“5号文”）由国务院办公厅印发，该文件提出目标，确保到 2022 年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。

业内认为，5号文印发之后，更多的配套政策将会密集出台，我国将形成养老业的第二次政策高峰期。

对于养老产业来讲，这是否意味着一个积极信号？事实上，自2013年以来，仅中央政府和部委一级的养老文件已经出台130多个，从无到有搭建起了养老政策框架和养老服务体系。而且，中国老龄科学研究中心曾有过一个测算，中国老龄产业产值将在2050年突破100万亿元，占届时生产总值（GDP）的三分之一以上。

前景是美好的，现实却是残酷的，100多个政策，却支撑不起这一商机巨大的朝阳产业，养老行业的深层次矛盾并未解决，养老机构的高亏损率也让跃跃欲试的社会资本望而却步。

按照一位资深康养行业投资人的说法，虽然国家扶持养老产业的政策一波接着一波，但并不意味着养老产业的春天很快就会到来。因为养老事业是一回事，政策是另一回事。

2.5亿老年人撑不起养老市场

我国人口老龄化趋势十分明显。2018 年，中国60岁以上人口所占比重已经达到 17.88%，近2.5亿人，65岁以上人口比重达到11.94%，约有1.68亿人。

面对如此庞大的养老需求，我国政府从2013年起正式建立了养老政策体系和服务体系，标志是同年发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（即国务院35号文件），这个文件提出，到2020年要全面建成功能完善、规模适度、 覆盖城乡的养老服务体系。

也因此，2013年这一年被业内称为中国养老产业的“元年”。在此后的六年时间内，我国迎来了第一次养老政策的高峰期。

据民政部民政政策理论研究所所长成海军统计，这段时期仅中央级的养老文件就下发了130多个，包括产业政策、土地政策、金融政策、人才培养政策、医养结合政策、补贴政策、民营资本优惠政策、市场监管政策等八个方面。同时，涉及到人口战略、就业制度、社保体系、医保政策等十个方面的内容。

成海军说，之所以出台这么多政策，主要原因是过去在养老方面的政策几乎为零，现在大规模出台是填补了以往的空白，而且这些政策形成了一个组合拳和相对完善的市场体系。

然而，如此多文件的出台还是没能解决养老体系中的深层次问题，如养老服务供给能力和质量都偏弱，难以满足老年人需求多样化的矛盾。又如，养老机构运营成本高于老年人支付能力的矛盾等。

北京大学人口学系教授乔晓春认为，中国老年人最多，老龄化速度最快，养老的需求也巨大，国家还提供了许多资金支持和优惠政策，令老龄产业这块“饼”看起来很大，但资本冲进来后却发现“吃不饱”。

乔晓春对于北京市460所养老机构的调查显示，在2016年，这些养老机构中，盈利的只占了4%，基本持平的占32.8%，稍有亏损占32.6%，严重亏损30.7%。在有盈利的17家机构中，事业单位6家，民办非企业11家，企业为0家。

乔晓春认为，政府出台大量扶持政策而养老产业仍难以兴旺的原因，主要有两方面，一是老年人的有效需求不足，二是政府大量扶持政策和财政补贴都用于扶持一些原本应该倒闭的机构或是企业，而没有真正地用于对老年人本身的养老支持上。

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