在经历了“1+N”顶层设计到“十项改革试点”后，国企改革也向深水区推进。从顶层转向基层，从单项试点转向综合行动，从管束推动为主转向管束与激励并行为主，是国资国企改革路径的三大变化。

“这三个转向，意味着国资国企改革在2019年将会有较大的变化。”1月3日，中国企业研究院执行院长李锦对第一财经记者表示。

国务院国资委改革办副局长季晓刚也表示，国务院国有企业改革领导小组办公室把工作重心更多放到推动基层国有企业的综合改革上。

上海深圳成试点

作为改革试点，上海和深圳正在推进区域性国资国企综合改革试验。

2018年12月27日，上海市国资委党委副书记肖文高在上海举行的第九届上海国资高峰论坛上表示，2018年上海在国务院国企改革办的指导下研究制定了区域性国资国企改革综合实验的方案，发挥综合改革的继承、联动、辐射效应。

2018年7月，新一届国务院国企改革领导小组第一次会议审议同意深圳、上海于2018~2020年开展区域性国资国企综合改革试验。

时间轴显示，2018年4月《深圳市人民政府关于创建中国（深圳）国资国企改革综合试验区的请示》上报国务院国资委。在获批试点的2个月后，2018年9月，深圳市国资委召开市属直管企业综合改革工作推进会，研究部署国资国企综合改革有关工作，标志着深圳市国资国企综合改革正式启动。

之所以更注重基层国有企业的改革，季晓刚在上述国资论坛上解释说，是因为基层企业直面市场竞争，对市场竞争的压力感受最明显，改革意愿也比较迫切，同时基层企业也是各中央企业和地方国有企业集团的利润中心，它们的效益和发展质量直接决定了整体国有企业的效益和发展质量。

在经历了“1+N”顶层设计到“十项改革试点”后，“当前国企改革已经进入攻坚阶段，形势紧、任务重、压力大，急需重点突破，动真碰硬。”季晓刚说。

李锦也表示，中央企业由于经济地位和分量更重，所以改革需要试点，形成经验以后再逐步推广，防止大起大落。但是地方国企船小掉头快，而且此前有较好的改革基础，可以先动起来，“形成基层突破、上下联动的效应。”

之所以强调综合性改革，李锦表示，国企改革牵动方方面面，从试点以来的情况看，单项改革往往难以彻底突破。比如，从内部来讲，混改、国有资本投资、运营公司的改革，都会影响到职工聘用、职业经理人、内部三项制度改革、公司治理等；从外部来看，国企改革又牵涉到财政、税收、金融、社会保障、土地等，所以多项政策配套推进就显得极为重要。

“地方上推进综合性改革更有可操作性，一把手重视就可以更好实现各部门协调。”李锦说。

上海社科院国家高端智库资深专家杨建文也认为，沪深两地国资国企改革的条件和基础比较好，改革成效也会对全国包括境外产生较大影响。

综合性试点改什么

如何推动基层国企的综合性改革？季晓刚认为，要强调推进“五突破、一加强”。

所谓“五突破”，是指积极稳妥推进股权多元化和混合所有制改革；健全企业法人治理结构；市完善市场化经营机制，主要是市场化的选人用人机制；健全激励约束机制；解决历史遗留问题（2019年主要是推进离退休人员社会化）。所谓“一加强”，是指加强党的领导。

比如，在推进混改中，对于完全竞争性行业的商业一类企业，具备条件的都要推动混改，不需要试点即可全面推开。

再比如，基层国企要大胆探索，按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”原则，加快建立职业经理人制度。“不做职业经理人改革的，起码也要做到经理层的契约化管理，核心就是严考核、严约束。”季晓刚说。

据了解，深圳的综合改革试验聚焦监管体制、产权制度、公司治理、经营机制、选人用人、激励约束、国企党建等重要领域和关键环节。

深圳能源是参与国资国企综合性改革的企业主体之一，其发布的信息称，深圳综合改革试验《实施方案》围绕九大改革领域，提出了41条重点举措和130项具体工作，明确了2018~2020年国资国企综合改革的主要目标和重点任务。

深圳市国资委主任彭海斌则提出，综合改革试验要重点抓好七方面工作，包括着力优化国有经济战略布局；落实以管资本为主要求，突出以资本为纽带，以产权为基础，完善国有资产管理体制；抓住混改这个牵一发而动全身的“牛鼻子”，充分利用产权激励约束作用，最大程度释放国企活力、动力、潜力；构建产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，健全公司法人治理结构，全面提升市属国企的治理水平等方面。

其目标是计划到2020年，深圳在国资国企改革重要领域和关键环节率先突破、做得更好，将深圳打造成为党的领导有力、国资功能彰显、国企竞争力强的综合改革区域标杆和制度高地。

肖文高也表示，上海要以开展区域性国资国企综合改革实验为契机，着力完善国资管理体制，实现以管理企业为主向管资本为主的转变，促进国有企业转换经营机制，着力激发员工内生动力，集聚国有企业改革发展的动能，着力优化国资布局结构，做强做优做大国有资本，着力加强党对国有企业的领导，落实两个“一以贯之”的要求。

强调正向激励

在基层国企的综合性改革中，激励机制被放在了非常重要的位置。

在2018年10月举行的全国国有企业改革座谈会上，中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院国有企业改革领导小组组长刘鹤出席会议并讲话。会议要求，以“伤其十指不如断其一指”的思路，扎实推进国有企业改革，大胆务实向前走。

“断其一指”到底断的是哪一指？季晓刚表示，这包括两个层次，其中之一就是正向激励。

全国国有企业改革座谈会提出，要充分认识增强微观市场主体活力的极端重要性，但是，“国企微观主体活力不足是当前的突出问题，原因在于管束有余，激励不足，使得改革难以推进，所以要强化激励，这也是国资国企改革的一个重要转变。”李锦说。

事实上，早在2016年12月召开的中央经济工作会议，就把“强化激励”放在了突出的位置。

但是，国有企业的激励问题并没有得到充分有效的解决。季晓刚说，问题主要包括两个方面，一是工资总额。大家总抱怨工资总额总量不够，但总量只是问题的表象，更关键的是工资总额的结构问题，当前最大的结构问题还是大锅饭问题。

“管后勤的副总跟管生产、营销的副总拿得差不多，干得业绩好的副总和业绩差的副总拿的差不多，这就反映了大锅饭的问题，这样的问题在各个央企内部和各个国有企业内部仍然大量存在。”季晓刚说，要打破大锅饭，做细分类和分层，针对性地实现考核和薪酬管理，拉开收入差距，真正体现奖惩。

激励制度的另一个问题，是中长期激励问题，包括员工持股、股票期权、科技型企业股权和分红权激励等。

但在之前的激励机制中，李锦说，主要是两条线的限制出现了天花板效应。一是上市公司股权激励的上限。一是员工持股中，单一员工获授权益对应的股份，不得超过公司总股本的1%。

“我们过去确实有很多教训，所以有了两条线的限制。但是上限大家不敢碰，要求不超过1%，实际上就成了百分百不动。”李锦说，为了减少天花板效应，激励机制应该由刚性管理变成柔性管理，把实施权交给企业和职工。

据了解，目前相关的激励政策正在完善，比如上市公司的股权激励正在修改，希望打开上限，突破目前不能超过整个行权期内的40%~50%的上限要求。而对于员工持股，也希望在“双百企业”（百家中央企业子企业和百家地方国有骨干企业，其中上海7家、深圳5家）里开展。

肖文高表示，2018年上海一批国有企业开展了市管企业职业经理人的薪酬制度改革、混合所有制企业员工持股、国有创投企业市场化运作等试点。“我们推进实施张江国家自主创新示范区企业股权和分红权的激励办法，加大了二三级股权激励的力度，45家企业探索长效的激励机制。”

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