如今距离2008年金融海啸已经过去10年，那场次贷危机中，“大而不能倒”的金融机构放大了风险、伤害金融市场稳定性的场景至今还记忆犹新。

由于系统重要性金融机构在金融体系中居于重要地位，如果发生重大风险，将对金融体系和实体经济产生重大不利影响，甚至可能引发系统性风险。11月27日，经党中央、国务院同意，《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（下称《指导意见》）正式发布。

人民银行相关负责人指出，经过近年来的快速发展，部分规模较大、复杂度较高的金融机构因与其他金融机构关联度高而居于金融体系核心，对我国金融体系整体稳健性以及服务实体经济的能力具有重要影响。为此，迫切需要明确政策导向，对系统重要性金融机构的识别、监管和处置作出制度性安排，补齐监管短板，有效维护金融体系稳健运行。

“要从源头上控制这些机构过度的风险承担，更高的资本充足率要求和控制杠杆率是核心要求，监管将逐步降低上述机构的风险资产规模，配套以公司治理及其他监管手段。此次‘一行两会’是针对‘大而不倒’金融机构问题和系统性金融风险补齐监管短板的重要举措。”中国社科院金融所银行研究室主任曾刚对第一财经记者说。

第一财经记者采访中了解到，监管对系统重要性金融机构提出资本充足率、杠杆率更高的要求，让他们穿上“紧身衣”将很可能成为中国参照国际系统重要性金融机构监管制度安排的通行做法。而另一方面，“谁将穿上紧身衣”？由于实施细则尚未公布，目前无法准确判断。但曾刚预计，五大行、头部股份制商业银行，头部券商、保险、金控集团以及互金巨头都可能成为被审慎监管的对象。

提高资本充足率，限制杠杆率

事实上，2008年金融危机后，国际组织和主要经济体已就系统重要性金融机构监管建立了相关制度安排，如金融稳定理事会（FSB）发布《降低系统重要性金融机构道德风险》、《系统重要性金融机构监管的强度和有效性》、《金融机构有效处置机制核心要素》等一系列文件。

巴塞尔银行监管委员会（BCBS）和国际保险监督官协会（IAIS）按照FSB要求，分别发布了全球系统重要性银行和保险机构的评估方法与损失吸收能力要求，开展全球系统重要性银行和保险机构评估工作。并于2011年7月21日圈定了28家具有“全球系统重要性的银行”，并建议对其实施1%~2.5%的附加资本要求。此外，在特定条件下，最具系统重要性的银行可能面临最高3.5%的附加资本，以避免金融危机重演。

曾刚说，中国将大概率延续巴塞尔委员会对于全球系统重要性金融机构的监管要求，即在提高资本充足率和限制杠杆率两方面做出规定。

《指导意见》指出，人民银行会同银保监会、证监会针对系统重要性金融机构提出附加资本要求和杠杆率要求，报国务院金融稳定发展委员会（下称“金融委”）审议通过后施行。

其中，附加资本采用连续法计算，使得系统重要性金融机构的附加资本要求与其自身的系统重要性程度相适应。根据行业发展特点，人民银行还可会同相关部门视情况对高得分组别系统重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求。此外，《指导意见》着力完善系统重要性金融机构公司治理，从风险管理和信息系统等方面加强监管，以促其形成合理承担风险、避免盲目扩张的理性企业文化。

此外，央行有关负责人说，必要时，人民银行商有关部门按照法定程序对系统重要性金融机构的业务结构、经营策略和组织架构提出调整建议，并推进有效实施，以降低其引发系统性风险的可能性。

目前，国有四大行中，国际化程度最高的中国银行在2011年最早入选全球系统性重要银行，随后，中国工商银行、中国农业银行和中国建设银行分别在2013年、2014年和2015年入选。

随之而来的是“压力山大”的资本充足率要求。按照相关要求，系统重要性银行分类将于2014年1月确定，附加资本要求将从2016年起分阶段逐步实施，并在2019年1月完全生效。

事实上，今年以来，四大行密集定增、发优先股“补血”的一个重要原因，便是满足国际系统重要性银行的资本充足率要求。

今年3月，农业银行率先发布1000亿元资本补充计划，该行原行长赵欢在发布会上对第一财经记者说，现在的资本充足率虽然符合监管的要求，但资本缓冲的空间不够大，尤其是G20提出银行关于总损失吸收能力（即系统重要性银行吸收损失的总体能力）的要求，农行还有一定的差距。

随后，其他大型国有银行与一些股份制商业银行业接连计划补充资本。今年4月交行计划发行600亿元可转债，8月工行宣布发行1000亿元优先股用于资本补充。随后，中行宣布了1000亿元优先股计划，建行则已完成发行400亿元二级资本债。

从巴塞尔协议Ⅲ对全球系统性重要银行提出的附加资本要求看，中国银行国际金融研究所熊启跃对第一财经记者说，大行对新巴塞尔协议Ⅲ的资本要求已经达标，不过目前的压力在于，2018年中行、建行将从全球系统重要性银行(G-SIB)第一级升级为第二级，需要额外增加0.5%资本要求。熊启跃指出，目前中国有4家G-SIB，在全球第30名到50名的名单中，中资银行如交通银行、兴业银行、民生银行等下一步也有潜力进入G-SIB，未来资本达标压力还将增加。

除了资本充足率，此次《指导意见》明确提出“杠杆率要求”。曾刚说，限制杠杆倍数有利于限制大机构过度风险承担，所以纳入系统性重要金融机构将被限制杠杆率及业务的复杂程度。

曾刚认为，原则上纳入的机构将面临着比中小型金融机构更严格的要求，特别是对规模、业务复杂性以及内部交易之间的关联度，都受到更严格的限制。这部分金融机构从宏观审慎、微观审慎方面都面临更严格的要求。

事实上，第一财经记者发现，从今年三季度股份行披露的业绩报告看，一些机构已经在主动“去杠杆”。股份制银行中，光大银行三季末杠杆率6.25%，比上年末下降0.20个百分点。

谁将被纳入？

《指导意见》一经发布，业内高度关注，谁将被纳入系统重要性金融机构而被监管？

《指导意见》给出的定义是，系统重要性金融机构在金融体系中居于重要地位，其经营和风险状况直接关系到我国金融体系整体稳健性以及服务实体经济的能力。中南财经政法大学金融协创中心研究员李虹含说，这意味着，国内系统重要性金融机构主要包括，国有大型商业银行、股份制商业银行、开发性银行和政策性银行、证券公司、基金公司、保险公司。

曾刚则认为，五大行肯定都在系统重要性金融机构的名单中，因为他们已经是全球系统性重要金融机构。对于股份行而言，监管将有评估流程和标准，目前细则尚未公布，所以市场还不得而知。但他认为，除了银行，保险、证券公司等传统金融机构外，金融控股集团以及互联网金融巨头按照评估标准，都可能被纳入监管。

《指导意见》指出，“金融控股公司适用国家有关金融控股公司监管的规定，但经金融委认定具有系统重要性的金融控股公司，同时适用本意见”。

业内人士认为，由于目前央行金融稳定局正在牵头制定金控公司管理办法，从央行相关负责人的此番表态看，未来一些大型金融控股集团，将置于金控公司管理办法和系统重要性金融机构监管的双重监管框架之下，正式纳入监管体系指日可待。

11月24日，中国人民银行副行长朱鹤新在一场金控集团论坛上指出，面对新的形势和任务，补齐监管制度短板、加强金融控股公司的整体监管势在必行。金融控股公司的监管重点是严把市场准入关，明晰股权结构，完善公司治理，强化资金来源真实性监管和资本充足率监管，管控关联交易，完善“防火墙”制度，以此实现金融控股公司有序竞争和规范发展。

同日，银保监会副主席曹宇也说，将建立联合监测与监督检查机制，加强金控集团风险监管。作为国资背景的金控集团，光大集团董事长李晓鹏认为，金控集团不能偏离实体经济发展过度创新、自我循环；金控集团经营要坚守合规底线，同时监管也应根据新情况、新变化进行动态调整优化；要破除分业经营和综合经营孰优孰劣思维，把重点放在风险与效率的平衡、发展与能力的适应上。

除了金控集团外，虽然《指导意见》在适用范围上未提互联网金融，但曾刚认为，目前市场上一些互联网金融巨头有理由上榜。

事实上，今年年初，金控公司管理办法酝酿出台之前，首批5家机构中，将蚂蚁金服作为监管试点已经引发业内对BATJ互金巨头是否应该纳入金控集团监管的讨论。

以BAT为例，阿里巴巴布局银行、保险、基金、证券、小贷等多个金融板块，已经有第三方支付、保险、小贷等多张金融牌照；腾讯的金融版图则横跨第三方支付、保险、证券、银行、基金、小贷等多个领域；百度则与中信银行联合成立百信银行，并正在申请百安保险牌照等。

此次央行相关负责人指出，《指导意见》规定，人民银行会同银保监会、证监会划定参评机构范围，确定评估指标。其中，对参评机构范围规定了资产占比和机构数量两套可选标准；一级评估指标包括机构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等。在评估过程中，银保监会、证监会负责制作数据模板，进行数据收集，计算参评机构系统重要性得分，向金融委办公室报送系统重要性金融机构初始名单。

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