2018年6月13日，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（下称“通知”），这标志着我国职工基本养老保险全国统筹的时间节点、步骤进程及最终方案已经水落石出，接下来就是具体实施，付诸行动，这是一件令人振奋的十分重大的民生政策。

2017年10月，十九大报告第一次明确提出了“尽快实现养老保险全国统筹”的重大战略部署，“尽快”二字表达的是紧迫感、不能拖延，这也是时代使命感，实现它已经水到渠成。尽快实现养老保险全国统筹，应该成为2020年全面建成小康社会的内在要求，它也是人民获得感、安全感、幸福感的重要组成内容。

从“通知”条款及人社部答记者问的相关内容，我们可以梳理出尽快实现养老保险全国统筹“三步走”的清晰思路及实施步骤：第一步，从2018年7月1日开始正式实施中央调剂制度；第二步，截止到2020年底，全面实现真正意义上的省级统筹，也就是实现企业职工基本养老保险省级统收统支，结束地（市）或县（市）统收统支的历史；第三步，从2021年开始，正式实现职工基本养老保险全国统筹，这应该是最后的“临门一脚”。

实现职工基本养老保险全国统筹“三步走”细节解读：

一、中央调剂基金的上解与下拨。

（1）中央调剂基金的上解：某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例。

这一上解公式具有双重含义，它既考虑了全国各省工资水平的差异，同时也考虑了应保人数（而不是实际参保人数），这有利于督促或倒逼地方政府在养老保险扩面及保费征缴上加大工作力度，真正落实应保尽保、全民参保的计划。实际效果将是工资水平高的省份、应保人数多的省份，上缴总额就会大；相反，工资水平低的省份、应保人数少的省份，上缴总额就会小。

（2）中央调剂基金的下拨：某省份下拨额=某省离退休人数×全国统一计算人均拨付额。

很显然，中央调剂基金拨付并非只是养老金存在收支缺口的省份独享，而是一种“普惠式”拨付，全国各省均可同时享受中央调剂基金按各省离退休人头及全国统一计算的人均标准进行全面拨付，实际效果将是离退休人数多的省份得到的拨付资金也多；相反，离退休人数少的省份得到的拨付资金就少。

由此可见，中央调剂基金的上解与下拨是一种折衷式“调剂”，它既不是单纯地对养老负担相对较轻省份的“剥夺”，也不是单纯地对养老负担相对重省份的“救济”，这种在全国各省之间的有限调剂是阻力最小的，也是矛盾最小的，而且更易于实施执行。

二、从名义省级统筹到实际省级统筹。

事实上，原先人们一般所称的“我国企业职工基本养老保险已经实现了省级统筹”，这只是“名义上的省级统筹”，它是指各省企业职工基本养老保险已经建立了省级调剂制度，而且在全省范围内实现了缴费标准、待遇水平、基金管理、经办模式、信息系统、机构管理“六统一”，仅此而已。

实际上，对于大多数省份来说，企业职工基本养老保险仍然停留在地级市或县（市）一级统收统支，大多数省份仍未实现真正意义上的“全省统收统支”，在全国，企业职工基本养老保险统筹单位多达2000多个。这样的省级统筹只是名义上的，它根本无法与全国统筹实现转换对接。

因此，名义上的省级统筹必须尽快过渡到真正意义上的“全省统收统支”，这一个过渡期将决定了中央调剂制度的存在价值及存在时间。只有当全国各省完全实现“省级统收统支”之后，我们才能正式过渡到全国统筹，并同时关闭中央调剂制度。

从2017年7月1日开始，广东省正式启动并实施企业职工基本养老保险“全省统收统支”，这将是一个真正意义上“省级统筹”的模版，我们希望其他省份尽快跟进，确保在2020年底前，全面实现企业职工基本养老保险“省级统收统支”，这是十分重要而关键的一步。

按道理讲，基金结余超过3000亿元的浙江省和江苏省，应该是最有条件尽快实现全省统收统支的，这类省份应该走在前列，作出表率。当然，无论穷富，也不管养老金收支状况如何，全国各省都应该无条件地在2020年底前全面实现全省统收统支，这是不容商量的，我们必须确保全国统筹的按期顺利推进。

三、过渡期将统一全国职工基本养老保险政策。

通知明确指出：在2020底前的过渡期，国家将重新统一制定职工基本养老保险政策，逐步统一缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等，最终实现养老保险各项政策全国统一。这也是实现企业职工基本养老保险全国统筹的重要前提。

尽管在企业职工基本养老保险全国统一推行初期，国务院制定了雇主与雇员的基准缴费费率，但它允许各级省人民政府根据本省情况做出相应调整，但时至今日，各省企业职工基本养老保险缴费标准发生了很大变化，并形成了较大的地区差异。

总体来看，企业职工基本养老保险个人缴费费率固定为8%，全国各省标准完全一样，但企业缴费费率却千差万别，企业负担相差悬殊，其中，企业缴费费率最低的省份是浙江省和广东省，这两省企业缴费费率均为14%，而上海市则是全国最高的，企业缴费费率为20%，其他省份则大多为19%，山东省则为18%。不同省份不同的企业缴费费率，这是否会导致一些企业寻求制度套利，但至少有一点不容忽视：这对高缴费率地区的企业来说，是极不公平的。更糟糕的是，企业低缴费的省份，社会统筹基金的滚存与结余就会存在明显的流失，这对将来全国统筹对接是十分不利的。

以广东省为例，广东省企业职工基本养老保险结余全国最多，高达7000多亿元，这不是广东省政府的功劳，也不是广东省财政的功劳，而是全国参保人的奉献，广东省应保尽保、应缴尽缴的全部企业职工基本养老保险基金都应该属于全体参保人，而不应该成为广东省用来吸引企业或招商引资的激励工具。直白一点讲，广东省应该按照国务院统一规定的企业缴费标准执行，即便广东省的养老基金结余再多也是全体参保人的，最终所有权归属全体参保人，最终管理权属于国家，如果广东省私自将企业应缴的19%或20%的缴费率一下子调低于14%，这实际上是变相的减少了基金缴费和积累，转而变成了广东省企业激励政策。这对其他仍按19%或20%缴费的省份及企业都是不公平的，因此，应该尽快统一全国企业缴费标准，这一管理权限应独属中央政府。

四、过渡期中央救济与中央调剂同时存在。

通知明确指出：现行中央财政补助政策和补助方式保持不变。中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后，各省份养老保险基金缺口由地方政府承担。省级政府要切实承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。

对于像黑龙江企业职工基本养老保险基金结余已经“穿底”的省份，以及出现年度收支缺口的省份，中央财政补助政策仍将提供中央转移支付，以缓解这些省份的支付压力。

当然，中央调剂基金也会发挥重要的再分配作用，在全国范围内、在一定限度内实施“余缺调剂”功能，在过渡期内这一作用也不可小视。

不过，尽管如此，地方政府仍必须对企业职工基本养老保险基金收支平衡承担主体责任，直白一点讲，中央转移支付及中央调剂基金也只能在有限范围内进行资助，在全国统筹尚未实现之前，对于企业职工基本养老保险基金的收支平衡，地方政府仍负有托底责任。

只有真正实现了职工基本养老保险全国统筹，由中央政府统收统支，到那时，地方政府才能不再承担或插手职工基本养老保险财务收支，由中央政府直接负责征缴参保人缴费，同时，由中央政府统一负责发放全体退休人员的退休金。到那时，职工基本养老保险就只有一个统筹单位，那就是中央政府直接管理的全国职工基本养老保险基金，全国统筹将能更好地发挥全国统收统支的规模效应，并能有效保障基金支付能力的可持续，民生福利将会更公平，人民将会更幸福。（董登新系武汉科技大学金融证券研究所所长）

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