央行研究局局长徐忠：很多名义上的国有资本是虚幻的(4)

三、“治理半径”的存在要求建立分层的国有资本管理模式，控股公司模式是可行的选择。

从公司治理的角度看，任何一个管理者或管理机构都会受到“治理半径”的制约，多了就管不过来。从现实情况看，国资委管理的国有企业数量众多，分布在几十个行业，在数百计的产品细分市场中经营，如果继续坚持大一统的、带有较强计划经济特征的管理模式，采取“国资委—国有企业”两层管理结构，对企业发展和业务经营一一发表指导具体意见，其结果可能是管得越多、效果越差，国有企业的发展会出现背离市场化的趋势，也很可能导致国有资本的实际流失。

从这个意义上讲，打破传统的“国资委—国有企业”的两层管理结构，而代之以“国资委—控股公司(国有资本投资运营公司)—国有企业”三层架构，不仅符合以国有资本改革带动国企改革、政府仅以出资人身份管理国有资产的思路要求，而且，这将进一步明确国有资本的权属及以国资委为代表的相关政府机构的职能定位，有效消除由政府意志和利益干预甚至直接决定国有企业行为而造成的工作积极性降低、流程化管理低效等问题，有利于国有企业建立现代企业制度。这实际上是利用控股公司(国有资本投资运营公司)等金融或类金融的中介机构，在国资委和国有企业之间建立一道“防火墙”，确保“政企分开”。

在国有金融资本管理领域，2003年成立中央汇金公司，就是实践了“国务院—金融控股公司(汇金公司)—国有金融机构”三层次结构。其核心思想是组建一家金融控股公司，按照市场化、法制化和专业化的原则来管理国有金融资产。这种模式的最大优点在于能够比较彻底地切断国有金融资本和政府职能机构的行政性联系，在隶属关系上与其脱钩，阻断来自政府的行政干预。国有金融资产控股公司行使出资人职能，能保证“人格化”的所有者代表，这对于解决出资人自身的激励约束，增强对代理人的监督和考核，都具有积极的作用。但自2007年9月中投公司成立后，汇金公司成为中投公司的全资子公司。原本有关剥离政府职能机构出资人职能的改革尝试基本停滞，管理模式再次回到政府职能机构干预金融资产日常经营活动的老路子上，中投公司也因无法完全与汇金公司代表国家行使国有金融机构股东职能之间完全隔离，多为国际市场所诟病，自身开展投资业务的盈亏情况也经常被过分解读。