央行研究局局长徐忠：很多名义上的国有资本是虚幻的(3)

区分“资本”与“资产”，还需强调国有资本“分层所有”的概念。在我国中央和地方财政分灶吃饭的情况下，中央管理的国有资本与地方管理的国有资本应是分级所有，按“谁出资谁所有”原则，由各级政府分别行使国有资本所有权，履行出资人职责。即使是全民所有制，例如国有资本划转充实社保基金、集体土地转化为国有土地，其最终的实际受益人，也不会是全民整体，依然是一个分层的概念。因此，针对国有资本产权分层的现实，要求在管理架构上明晰产权、厘清责任，建立激励相容的“委托—代理”架构。

二、完善以管资本为主的国有资产管理体制，关键在于“治理”而非“管理”。

“资本”与“资产”概念不清的另一个直接影响，就是国资管理部门的工作仍然是以管企业为主，全面管理企业的人、事和资产，而主要不是在管理国家所拥有的资本。例如，国资委进行绩效考核时是以企业为单位，考核对象主要是企业的收入和利润，而不是从整体上对国有资本的投资回报率进行考核；在推进产业布局调整时主要直接交由企业来执行而不是通过资本运作的手段，等等。

党的十四届三中全会指出 “产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是国有企业改革的方向。十五届四中全会则首次明确提出了“公司治理”这一概念。但在当前，部分政府部门和监管机构对于建立现代企业制度的意义缺乏理解，很大程度上还停留在部门管辖、行业管理的较低层次，政策着力点更多地放在了如何管企业、如何用政府的力量推动企业做大做强。各管理部门从各自部门的利益出发，制定各自的原则，实际上还是在搞部门所有制，缺乏顶层设计和系统考量，走的依然是“行业主管部门全面管企业”的老路，由此产生的政资企不分、发展和监管职能不分、企业经营行为和资源配置违背市场化原则等弊端也就不足为奇了。

尤为重要的是，政府部委由于公共管理职能与出资人职能交叉重叠、国有企业的多重目标冲突，在管理国有资本方面存在着一些难以调和的矛盾和冲突。由于政府部委同时履行公共管理职能和出资人职能，集“裁判员和运动员”于一身，在现有的行政体制下难以构筑有效的防火墙，使得国有资本的“委托—代理”关系更多地体现为一种行政性的上下级关系。多重身份导致对国有企业的多重目标追求，妨碍了国有资产保值增值目标的实现。即在行使公共财政职能时，主要侧重于社会目标、宏观调控目标和公益目标，将国有企业当作政府实施宏观调控和公共管理的工具，要求其对社会和经济稳定负有一定的职责；在行使出资人职能时，又把国有企业当作国有资本的具体经营者，更强调国有资产的保值增值，实现资本回报的最大化。由于在履行的所有者职能和行使的公共管理职能之间缺乏有效的防火墙，政府部委设定的多重目标造成国有企业经常要在利润目标和社会目标两者间进行摇摆和平衡。