17日，中国民用航空局发布了《关于改进民航票务服务工作的通知》(下称《通知》)，对航空公司、OTA平台(在线旅行社平台)和销售代理企业等在规范制度、改进服务方面提出具体要求。

“机票改退签乱象频发，除了代理商随意乱收费之外，还在于目前国内尚没有统一的退票费用规则。民航局出台规定，对机票销售、退改签服务提出具体的改进举措，并对航空公司、OTA平台和机票销售代理人行为进行约束，确实很有必要。”18日，中国通用航空产业协会华北部主任李德成在接受经济导报记者采访时表示。

　　谁来定规矩？

“如果是头等舱和公务舱，航空公司拥有自主定价权。因为上述两舱实行市场调节价。目前，经济舱实行市场调节价和政府指导价两种形式，因此乘客不用担心价格‘高攀不起’。但是在退票的问题上，《通知》没有下发前，机票退改签乱象丛生。”在济南一家互联网企业工作的王秋生认为，特价机票很大程度上就是“早鸟票”或者需求不饱和航班上的票，为了促销而降价，对于这类机票，退票政策方面确实应该制定标准。

“退票意味着航空公司要承担损失或者风险，但是如果费用过高，甚至超过票面本身，那特价机票的意义就丧失了。”王秋生表示，自己曾经为了节省出差的费用，让公司行政人员帮忙订过最早一班从济南飞广州的机票，但是因为家中临时有事，不得不改签机票，票面价格仅380元，但改签费用就需350元，虽然总价还是属于折扣价，但是与票面价相比，改签费用已经接近票面价格本身了。

“每次坐飞机，如果是热门航线，基本上都是满仓。低价票本身就受欢迎，如果有乘客取消，估计很快就会有人购入，虽然有一定的风险，但转售后航空公司应该没有任何实质性损失。”王秋生认为，应按照时间段设置退票底线，不应该用“一刀切”的方式。

18日，经济导报记者在3家在线旅游平台上，购买了从山东飞往香港的同一趟航班，3家票价均在1000元左右。在退改签费用说明中，经济导报记者看到，第一家平台要收取650元的退票费，第二家平台收取775元，第三家平台收取812元，3家平台的退票费都超过了票价的一半。

“发达国家的做法通常是采取市场调节，票价越高退改签收费的比例也越低，很多航空公司对于全价票的退改签都免收手续费；而对一些低价票，退改签的手续费与票价相比则会相对较高。”山东省启明星旅游咨询有限公司总经理沙子田对经济导报记者表示，境内航空公司如果要对标国际，也应该在机票服务提升中有所体现。

　　套利“套路”

据了解，2017年，民航局、民航局消费者事务中心和中国航空运输协会共受理航空消费者投诉24781件。仅2018年1-5月份，消费者对境内航空公司投诉中预订、票务与登记的比例超过20%。退改签三大“乱象”，一是退改签费用高出机票价格；二是特价机票不受理改签；三是提前退票仍然需收取高昂的手续费。

一位曾经在OTA平台做过机票业务的资深销售代表透露，有的机票销售代理商直接靠退票手续费盈利，他们通过大数据计算出旅客的退票概率，选择退票概率高的航线以超低价格销售机票来吸引消费者，同时制定高昂的退票手续费。“这就是所谓的‘套路’，当消费者购买了这些机票，行程发生变化后，机票销售代理商就可以赚取航空公司退票手续费的差价。而这在以前，基本上成为了平台和代理机票业务收入的‘灰色地带’。”该销售代表表示，对于特价机票、折扣机票与套餐机票，各航空公司与票务中介收取高退票费已成行业惯例。

经济导报记者联系到济南飞士达票务代理公司，公司出票人员王潇对经济导报记者表示，机票的退票费比例是由航空公司确定的，网站所代理的特价机票均严格按照航空公司的退票收费标准操作。王潇给经济导报记者算了一笔账：假设他们从航空公司拿到一张机票，以1000元的价格卖给消费者，但同时制定500元的退票手续费。如果产生退票，航空公司以机票80%的价格退款给代理商，但因为收取了消费者相当于当初机票价格一半的手续费，代理商不仅不亏还会从中获利。

“除了直接赚取退票费，有的机票销售代理商采取团票散卖的方式盈利。由于团体票价格非常低，航空公司规定不能退改签。一些机票销售代理商在购买团体票后，以散票的形式加价卖给消费者。如果消费者需要退票，代理商的利益就会受损，因此他们就会制定高昂的退票费，保护自己的利益。”王潇透露，目前行业内高铁、动车等火车票的相关退改签费用标准已经出台，但是机票的退改签一直诟病诸多，主要源于飞机票对代理渠道依赖颇深，也导致了利益链混乱。

　　惠民还需制度护航

“这种不对等源于航空运输的技术门槛、业务系统对标国际，以及看似高度市场化但又存在垄断嫌疑的票价调节机制。这就使得很多普通旅客对于机票退改规则很难理解，导致了一旦旅客在遇到诸如机票退改签时，权益很难得到保障。”李德成对经济导报记者表示，相比过去存在的问题，《通知》对航空公司、OTA、机票代理人提出了新要求，从一定程度上节省了旅客退改签机票的经济成本，确实是一项便民惠民之举。

根据铁路局规定，每张火车票只能改签一次，改签之后火车票是可以退票的，但要核收相应的手续费。改签的火车票退票收取手续费规定，开车前48小时至15天期间内，改签或变更到站至距开车15天以上的其他列车，又在距离开车15天前退票的，仍核收5%的退票费。

“化解‘退改签费率畸高’难题，施行差异化的合理的‘机票退改签阶梯费率’势在必行。例如，可改变现有的‘离站前一定时间前后’唯一计算节点为离站前(或2小时或4小时)、24小时、72小时、15日、1个月、3个月等多个计算节点，施行阶梯式递减费率。”沙子田表示，对于施行“特价机票退改签阶梯费率”可能遇到的技术障碍，现有的民用航空业售票系统以及OTA平台也应该从技术上优化，方便消费者咨询和自助业务办理。但最重要的还是制度的确立，这才是保证机票业务诚信体系的核心。

今年4月，携程公布全新机票服务标准，明确表示，消费者问题机票将获得全额退款，更明确了问题机票的惩罚性赔偿标准，尝试树立机票行业的服务标杆。此外南航等航空公司在APP和官方微信公众号推出全渠道退改签服务，任何渠道购买的国内机票都可以通过这个渠道查询到收费标准，并且在旅客非自愿退改签的情况下，提供一站式服务，改变了传统的“哪里买的票回哪里去”的做法。

民航局相关负责人透露，按照民航局《通知》的要求，改进票务服务工作的要求最终将落实到正在抓紧修订的《民航旅客国内运输服务管理规定》当中。修订后的规章拟于明年正式出台，届时，规范票务服务工作将纳入法制化轨道，维护旅客合法权益更将有法可依。

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