15年的探索：从放开到无序到完善

我国海岛众多，面积大于500平方米的海岛就有6500多个，小于500平方米的岩礁近万个。其中浙江省是全国海岛最多的省份，约占全国海岛总数的44%。

从时间上算起，国内对无人岛开发权向社会开放从2003年就已经开始。

2003年，国家海洋局、民政部、总参谋部联合发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，首次明确提出无居民海岛属国家所有；个人或机构履行申请审批程序后可开发利用无居民海岛，租用期最长为50年。 一时之间，许多单位和个人纷纷提出申请开发无居民海岛。当时海岛数量占全国44%的浙江省，在这场“岛主梦”与资本聚集过程中拔得头筹。有数据显示，仅舟山市2005年就吸引社会资金30亿元；到2009年，浙江有346个海岛已被不同程度地开发利用。

不好的是，发现开发新大陆带来的蜂拥而上的负效应随之出现。不少工程因为资金问题而烂尾。加上海岛开发利用本来就是一个新生领域，不仅缺乏统一规划，还存在多头管理，无居民海岛的使用权和承包权，不仅各市、县政府有审批权，就连乡政府都有审批权，有的根本就没有经过批准。一些地方为了增加当地财政收入，随意将一些岛屿租赁出去，使一些原本为珍稀物种和候鸟迁徙地的无居民海岛遭到破坏。有些投资商为了牟取暴利，肆意开山炸岛、滥砍乱伐海岛森林、乱采岛礁生物，造成海岛生态环境急剧恶化。

吸取经验教训之后，2011年4月，国家海洋局联合沿海有关省、自治区海洋厅(局)向社会公布我国第一批开发利用无居民海岛名录，涉及8省区176个海岛。关键的是，这一时期，国家对开发无居民海岛建立了相应的规章制度，无居民岛开发审批成为一项常规工作。

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