18项民生基本公共服务央地权责清晰，消除推诿扯皮现象

“等了这么久，中央与地方在财政体制改革上终于迈出实质性的一大步。”

2月8日，国务院办公厅公布《关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（下称《通知》）后，国家行政学院教授冯俏彬略显激动地对第一财经记者如此评价到。

作为国家治理基础的财税改革1号任务，中央与地方权责划分改革进展相对缓慢，而此次《通知》公布，首次明确了教育、医疗、养老、住房等8大类共18个事项为基本公共服务，这些属于中央与地方必须共同承担的任务和职责，并且采用分档及具体比例来明确中央和地方各自花多少钱。比如，四川等12个省份在城乡居民基本养老保险补助方面的所需要的花的钱，中央财政分担80%，而在北京和上海这些方面花费，中央只分担10%。

财政部有关负责人表示，上述改革有利于进一步明确各级政府的职责，推动解决中央和地方部分财政事权不够清晰、责任落实不到位，甚至相互推诿、扯皮等问题，促进财政事权划分的制度化、法治化、规范化。

央地共担18项基本公共服务

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。财政事权除了中央财政事权、地方财政事权之外，最多且最为复杂的是中央与地方共同财政事权。

在中央与地方财政事权和支出责任划分不够清晰、合理、规范的弊端下，早在2016年国务院就出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（下称《意见》），画出央地权责划分的改革蓝图。而上述《通知》是第一个针对基本公共服务领域给出具体改革方案。

基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。在目前已经明确了中央和地方各自单独承担的基本公共服务财政事权之后，《通知》明确了中央和地方共同承担的教育等8大类共18项基本公共服务财政事权。这18个事项分别是义务教育公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助；中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助；基本公共就业服务；城乡居民基本养老保险；

城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助；基本公共卫生服务、计划生育扶助保障；困难群众救助、受灾人员救助、残疾人服务；城乡保障性安居工程。

“这些基本公共服务事项都是人民利益最直接相关的领域，因此通知从这里入手主要是让民众对改革有获得感。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉第一财经。

在确定完中央与地方基本公共服务的共同事权范围后，公共服务支出标准也得以规范。

《通知》制定了上述包括义务教育公用经费保障等9项基本公共服务保障国家基础标准，这也是各地必须执行的最低基础。而地方在确保国家基础标准落实到位的前提下，可以因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准，而高出部分所需资金自行负担。

对不易或暂不具备条件制定国家基础标准的9项事项，地方可结合实际制定地区标准，待具备条件后，由中央制定国家基础标准。

冯俏彬表示，目前地方财政支出中最大的是上述基本公共服务领域，而且都是刚性支出。此次央地权责划分从这个领域着手，明确双方承担多大责任，这让地方政府吃了定心丸。而且中央明确了基本公共服务国家标准，并允许地方在此基础上提高标准，这既体现了基本公共服务均等化，也适应了各地财力差异的现实，比如财力雄厚的北上广深可以适度高于国家标准。

中国财政科学研究院院长刘尚希表示，这次改革的一大重点在于更加明确和规范共同财政事权方面划分支出责任，上述改革方案定了以后，各地就要严格照此执行，不能再出现推诿扯皮等现象。

31省份划分为5档享受不同比例补助

在上述基本公共服务的中央和地方财政事权明确和标准相对清晰后，提供这些服务所需要的钱，双方究竟如何分担。这也是这项改革利益关系调整的关键，而分档按比例分担成为此次政策的亮点。

通知》对中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障7个事项，实行中央分5档分担办法。

具体来看，第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（区、市），中央分担80%；第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10个省，中央分担60%；第三档包括辽宁、福建、山东3个省，中央分担50%；第四档包括天津、江苏、浙江、广东4个省（市）和大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市，中央分担30%；第五档包括北京、上海2个直辖市，中央分担10%。

杨志勇告诉第一财经，这次划分不再像以前大家熟悉的东部、中部、西部等区域来划分分担比例，而是根据地区经济社会发展总体格局、各项基本公共服务的不同属性以及财力实际状况来确定5档及相应中央承担的比例，更加细致具体。

而对义务教育公用经费保障等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项，暂按现行政策执行。比如，义务教育公用经费保障，中央与地方按比例分担支出责任，第一档（西部地区）为8∶2，第二档（中部地区）为6∶4，其他为5∶5。

对城乡保障性安居工程等5个事项，中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。

地方承担的部分除了自有财力外，中央也会通过加大均衡性转移支付力度予以支持。《通知》表示，在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。

“这类转移支付体现了中央的支出责任，减少了专项转移支付，是对转移支付制度的重大调整完善。”刘尚希说，“表面上看，动静似乎不大，但实际作用是相当大的，一旦机制形成，以后支出责任就要按这个走，这是实质性的改革举措。”

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