“国家公园”探索：为生态制度建设打前站(2)

三江源地区是亚洲最重要的生态安全屏障和全球最敏感的气候启动区之一。摄影/章轲

与此相比，一些部门设立的国家公园及开展的试点则收获有限。2008年，环保部、国家旅游局曾批准建设黑龙江汤旺河国家公园。但之后，汤旺河国家公园一直没有获得相关经费支持，也没有一个明确的管理机构负责公园的建设和管理。

在汤旺河区委门口，挂着国家地质公园、国家森林公园、中国青少年科学考察探险基地、国家AAAA级旅游风景区、水利风景区多个牌子，它们分别隶属于国土资源部、环保部、林业局、水利部等多个部门。

而一地多名、机构重叠、多头管理、职能交叉，恰恰是中国各类保护区面临的最普遍的问题。

为生态保护转型预留发展空间

“建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容，对于推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，具有极其重要的意义。”《总体方案》说。

为什么要进行国家公园体制改革？中国科学院科技战略咨询研究院博士苏利阳此前表示，此举旨在为我国的“生态保护转型预留发展空间”。

科研部门和去年以来的中央环境保护督察也发现，前些年，一些地方保护区管理松懈，生态保护质量不尽如人意。今年，中共中央办公厅、国务院办公厅通报的祁连山保护中存在的问题就是一个反面案例。

国家公园是那些大面积的自然或接近自然的区域。摄影/章轲

苏利阳将这些问题归纳为几个方面：保护与发展失衡，保护区内矿产资源开采、商业地产开发时有发生；一些地方把一些保护区当作“摇钱树”，过度追求门票和其他商业收入；行政管理体系混乱，忽视各种保护区生态系统的整体性，如对同一个湿地生态系统保护区，水文、渔类资源、野生动物植物分别由水利、农业（水产）、林业部门管理，再加上各种保护区空间分布上交叉重叠，助长了部门冲突；除部分旅游开发比较好的区域外，保护区及其周边地区经济发展大多较为落后。

“事实上，推进国家公园体制改革，不仅有助于推动国家生态保护的转型，更能为国家长远发展预留空间并注入新的动力。”苏利阳分析说，改革开放以来，中国经济一直保持高速增长，但是伴随而来的资源紧缺、环境破坏、生态系统退化等一系列问题困扰着经济社会的可持续发展。为此，党的十八届三中全会从空间、资源、环境等方面对生态文明制度建设作出整体部署。

“生态文明体制改革的先行先试必须要找资源价值较高、建设需求迫切、改革难度较小的区域。”苏利阳说，国家公园试点区，从合理性和可行性而言都应作为生态文明制度建设的先行区。

国家发改委在解读《总体方案》时表示，主要目标就是“建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决，国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护”。

航拍长城。摄影/章轲

按照《总体方案》的要求，国家将整合相关自然保护地管理职能，结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。可根据实际需要，授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。

同时，为了调动各方积极性，《总体方案》明确“分级行使所有权”。统筹考虑生态系统功能重要程度、生态系统效应外溢性、是否跨省级行政区和管理效率等因素，国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。

而对于如何划分事权的问题，国家林业局昆明勘察设计院教授级高级工程师唐芳林认为，国家级自然保护区是最关键的自然生态系统，是野生动植物的重要栖息地，应确定为中央事权。其他类型的自然保护地宜实行分级分类管理，主要界定为地方事权，充分调动地方积极性，使自然生态系统能够得到完整、有效保护。

保护地的整合不是重起炉灶

国家公园既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。

世界自然保护联盟（IUCN）中国代表处首席代表、研究员朱春全介绍，按照IUCN的定义，国家公园是指大面积的自然或接近自然的区域，设立目的是为了保护大尺度的生态过程，以及相关的物种和生态系统特征，给人们提供环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、游憩和参观的机会。

世界上第一个国家公园是1872年设立的美国黄石国家公园，在近9000平方公里的土地上，用1%的开发面积每年吸引世界各地的300万游客，带动了周边地区5亿美元的经济发展，并促进了产业结构调整，矿产（含农牧业）和旅游休闲业收益所占的比重由原来的70%和30%，变为18%和82%。

近年来，国家公园在世界各国迅速发展。目前，在200多个国家和地区已建立了近10000个国家公园。

“国家公园除了具备自然保护的主体功能外，同时兼有科学研究、游憩展示、环境教育和社区发展等辅助功能。”郝耀华说，国外的国家公园具有一种以原生态荒野为美的价值观，所谓“荒野精神”。