“国家公园”探索：为生态制度建设打前站

10月的塞罕坝，天高云淡，秋色正浓。这里是中国北方最大的国家森林公园。13日，第一财经记者在这里看到，一望无际的人工林林海披上了金黄色的外衣，树林高大挺拔。

这里曾经是“黄沙遮天日，飞鸟无栖树”的荒漠沙地。半个世纪以来，老中青三代塞罕坝人造起了112万亩的世界最大人工林，使当地森林覆盖率高达80%，有效阻止了浑善达克沙地南侵，为京津构筑起一道坚实的生态屏障。

9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》（下称《总体方案》）提出，将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理。

“这标志着我国国家公园体制的顶层设计初步完成，国家公园建设进入实质性阶段。”中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅日前对记者说。

“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度……”十九大报告再次强调了生态环境的重要性。

交叉重叠、多头管理、碎片化的自然资源管理和生态保护格局正在被彻底打破，代之而起的是科学定位、整体保护、国家主导、共同参与的新模式。这为生态文明制度建设做了很好铺垫。

中国国家公园体制试点区分布示意图。资料来源：中国人与生物圈国家委员会

国家公园的地方与部门探索

中国人与生物圈国家委员会专家组成员郝耀华此前表示，被划为国家公园的区域，一般都具有国家生态安全屏障的作用，或是重要的水源产流地、珍稀物种的保护地、生物多样性和国家重要文化遗产保护的优先区域。国家公园属于“国家”，是国家直接管理的生态保护区域，堪称国家品牌，代表国家形象。

目前世界上已建立了近万个国家公园，但各国对国家公园的内涵界定不尽相同，管理模式也多种多样。

国家发改委、环境保护部、国家林业局、国家海洋局、水利部、国家文物局、国土资源部、住房和城乡建设部等部委均参与国家公园开发建设，甚至有各自的国家公园。但在上述《总体方案》出台之前，各部门对国家公园的内涵、管理体制等始终未达成共识。

2007年6月，我国首个国家公园云南“香格里拉普达措国家公园”宣告成立。今年3月，中国人与生物圈国家委员会国家公园专家组，曾专门调研了位于云南省迪庆藏族自治州香格里拉县的普达措国家公园体制试点区。据专家组介绍，调研分两部分进行，一方面实地考察了普达措的4个功能区：严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区。另一方面与地方各利益相关者进行访谈交流。

早在10年前，普达措国家公园主管部门就率先发起了中国国家公园改革。改革的初衷是为了更好地保护生态，即在实现更大面积、更加规范的生态保护前提下，解决周边社区的发展问题。

专家组介绍，成立普达措国家公园之前，当地村民收入低，他们靠山吃山，以放牧、采伐木材、捡菌子等为主要收入来源。当地林农交错，人地矛盾加剧，社区发展和生态保护之间存在较为严重的冲突，盗伐盗猎的现象时有发生。资源分布较为破碎化，亟待整合。

据第一财经记者了解，2005年，迪庆州政府开始探索国家公园管理模式，成立碧塔海景区管理局和属都湖景区管理局；2006年8月，普达措国家公园正式对外开放。同时，迪庆州政府成立香格里拉普达措国家公园管理局；2008年，国家林业局批复云南省作为国家公园试点省。

之后的2009年，云南省政府成立了由多个部门组成的国家公园专家委员会，出台文件，明确建设目标、措施和要求，印发了国家公园建设发展规划；2010年，国家公园管理局对总体规划进行修编，并且通过了云南省政府的审批，以此为标准，进行国家公园建设；2015年11月，《云南省国家公园管理条例》正式颁布，这是我国第一部关于国家公园管理的法规。

20世纪90年代初期，迪庆州中甸县（香格里拉县的前身）林业局成立下属公司，开展生态旅游业务。2012年11月，普达措国家公园成为国家5A级旅游景区，当年旅游业收入突破2亿元；2013年5月，云南省城市投资建设集团有限公司入股迪庆州旅游投资集团。2016年，当地旅游业收入达到3.26亿元，最大日接待游客数量1.7万人。

迪庆州国家公园管理局有关负责人介绍，通过改革，实现了自然保护区、风景名胜区等资源的整合，普达措旅业分公司接手负责旅游开发事宜；林业部门回归保护森林资源的职责；州国家公园管理局负责规划等事宜，实现了监管和经营的分离，对旅游业的管理更加规范；实现社区反哺，对村民进行资金补贴，提高了村民生活水平，调动了社区生态保护的积极性；实现了与水利局、环保局等相关部门的监测资料共享。

比如，早在2008年，普达措国家公园管理局就收回了当地社区的马匹，周边社区村民的烧烤等对森林安全造成威胁的商业服务被取缔，社区因此每年获得100多万元的反哺补贴。

“要问‘绿水青山就是金山银山’，哪里践行得最好，武夷山不说是第一，也应该是之一。”中国人与生物圈国家委员会专家陈向军说。

在武夷山国家公园体制试点区，当地以社区发展促进保护。2016年，武夷山市涉茶总产值年均增长6%以上（产值16.28多亿元），农村居民人均可支配收入1.46万元，增长8.9%；并计划到2020年全市涉茶总产值将达40亿元。同年旅游接待总人数1077.27万人次，旅游总收入171.41亿元。如今的武夷山市，生态公益林比例位列全国县级第一，空气质量、主要流域水质保持全优。

塞罕坝机械林场党委书记、场长刘海莹对第一财经介绍，建场55年来，国家投入和林场自筹资金累计约10.2亿元。如今，林场林木价值40多亿元。据评估，塞罕坝资源总价值为202亿元，投入与产出比为1∶19.8。每年七八月份，旅游进入旺季。去年塞罕坝森林旅游收入3.3亿元。