巴曙松：化解“灰犀牛”之地方债，重要手段是建立财政偿债基金(2)

为何我国地方政府债务问题如此突出?探究其形成的原因，是有效防住这头“灰犀牛”的重要前提。

地方政府债务形成原因

我国地方政府负债过高成因比较复杂，有着特定的历史背景。其主要原因有财税体制、政府考核制度和宏观经济政策等几个方面。

(一)分税制改革后各级政府间事权和财权高度不匹配

1994年实行分税制改革后，地方财政所占全国总财政收入的比例不断下降，造成地方政府事权和财权高度不对称，地方财政收支严重失衡，导致了地方财政状况不断恶化。而旧《预算法》又规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这就使得“扩大预算外收入”和“举债”成为地方政府缓解收支矛盾的主要途径，导致地方政府债务大量积累。虽然2015年新预算法实施后，对这一条款进行了修订，明确了举债的主体、方式等，但是地方政府违法违规举债的问题仍时有发生。

(二)不恰当的政绩观

部分地方官员对政绩工程的热衷，是推动地方债务的又一重要原因。中国目前实行的地方政府经济绩效考核模式，决定了地方政府领导为了升迁，往往通过地区经济发展成绩来谋求晋升资本。而拉动经济增长最好的方式，就是加大投资，在预算资金有限的情况下，举债投资就成为地方政府的重要方式。在以GDP增长论政绩的推动下，地方政府不顾地方偿债能力和负债结构争相举债，使地方债务规模不断上升。

(三)地方财政制度不健全

地方财政制度不健全，也是地方债务规模不断扩大的原因。地方财政制度不健全，主要体现在分散管理、管理缺失以及多头管理方面。缺乏统一的债务管理机制，各自为政、多头管理，给债务信息统计、债务控制、债务资金使用效率以及债务监督等方面带来了严重问题，进而造成债务存量不清、权责不明、规模失控。

防范和化解地方政府债务风险的途径

化解地方政府债务要着眼长远，这就必须建立地方政府债务管理长效机制，包括健全的政府债务风险预警机制、完善的政府债务约束机制和严格的问责制度。只有从多方位、全过程地对地方政府债务实施有效管理，才能力求实现标本兼治。