养老保险统账结合的难点在于方式和比例(3)

按照最初的制度设计，我国养老保险社会统筹和个人账户两部分似应是板块式组合，即：企业缴费形成社会统筹，由其支付基础养老金;个人缴费形成个人账户基金，由其支付个人账户养老金;这两部分各自以独立板块组合成我国统账结合的养老保险制度。

但遗憾的是，我们的改革走了一半，只在基金来源缴费方分开了社会统筹和个人账户，在支付方虽也分了两种养老金，但并未建立起与之对应的基金联系，形成了一个半拉子工程。泾渭分明的板块式组合为何没有成为现实?其关键是转制成本问题。在改革之初，国有企业经营困难，没有能力解决。但在经济好转后，我们依然没有推进后续改革，以至于贻误至今。

至于名义账户，正如许多学者所说“只是对现实的妥协”，很难说是统账结合的一种方式。因为，统账结合的关键是政府、企业、个人三方责任的分摊与结合，名义账户无法分清相关责任主体的责任边界，无法建立起基金运行的科学规律，只是将难题后移。

建立起新制度良性运行的轨道和秩序

所谓社会统筹与个人账户板块式组合，与众多学者所表达的统账分离共识是一致的。但其间一个关键问题是个人账户的定位，对此学者们的意见并不一致。笔者认为中国现行养老保险个人账户仍应属于基本养老保险范畴。为清楚起见，笔者假设了有关养老保险的替代率，如图1所示。

上述养老保险制度体系中，基本养老保险是政府管理范围，补充养老保险是市场范围。在政府管理的基本养老保险中，基础养老金由政府筹资(企业缴费或纳税)，实行现收现付、全国统筹，体现政府责任;个人账户养老金由个人缴费，实行完全积累和委托管理，体现社会责任。可见，个人账户与补充养老保险并不是一回事，个人账户仍属于基本养老保险，是强制的，体现社会责任;而补充养老保险是志愿的、市场化的，体现个人责任。

中国养老保险若实现统账板块式组合，亦即统账分账管理，能够明确分清楚各层次养老保险的责任主体和责任边界，建立起各自独立的运行规则，进而实现科学管理，真正完成中国养老保险制度改革的系统工程。其间的难点在于转制成本。笔者认为，从1997年中国养老保险制度统一至今，已经20年过去了，在1997年这一改革时点上的“老人”，如今已经减少大半，其所剩养老金支付可由中央政府负责。“中人”是养老保险制度改革的难点，出于管控考虑，应由省级地方政府负责，个别基金收支失衡省份，可由中央政府加以平衡。“中人”中有相当一部分已转化为了“老人”，这些转制成本是逐渐减少的。

关键是，政府要以改革时点为界，将新老制度切割，固化历史债务，分清责任主体，建立起新制度良性运行的轨道和秩序，让统账结合的养老保险制度健康成长。

(作者系南京财经大学公共管理学院教授)