总“截胡”中资的美外资审查机构还要扩权？美财长不同意

自美国总统特朗普上台以来，一直萦绕在投资者心中的疑问是：特朗普政府及本届国会将如何为美国外资投资委员会(CFIUS)制定政策？是否如此前国会多位议员所力推的那样，CFIUS还将继续扩权？

美国财政部部长姆努钦显然不这么认为。

应专注于国家安全审查

当地时间5月2日，姆努钦在接受电视采访时，首次澄清了外界尤其是投资者长久以来对特朗普政府将如何对待CFIUS的疑问。他作出了两点说明，首先指出在外资对美投资方面，美国政府坚持要阻挡的外资，将仅仅“出于国家安全原因”；其次，CFIUS审查也不针对哪个特定国家。另外，他不赞成它大幅度扩权，不过却承认CFIUS的权限可能会略有扩大。

按照设置，设立于1975年的CFIUS是隶属于美国财政部但跨部门运作的政府机构，其主席由美国财政部部长兼任。

姆努钦此次发言旨在安抚外资投资者对目前国会在CFIUS改革扩权方面的疑虑。近来，共和党和民主党议员都在施压美国财政部，敦促其扩大CFIUS审查的范围，例如包括好莱坞电影工厂在内的“软实力”范围。

不过姆努钦对此反驳称，投资审查“无关文化议题，就是有关国家安全。”

“我认为CFIUS已经做的很多，我们也有很多工具。”他表示，“有些事情可能会稍微扩大，国会也正在为做变化着手准备，但我认为CFIUS已经给了我们很多保护。”

一位美国顶级律所的资深人士对第一财经记者表示，目前对CFIUS的扩权呼声主要在扩大对食品安全以及经济利益这两类审查的权力方面，前者可以参考此前中资收购美国最大猪肉生产商案例中的一些小插曲。

实际上，在上述收购案中，CFIUS并不认为该收购案对美国造成影响，然而美国国会却认为外国企业购买美国最大猪肉生产商史密斯菲尔德，有可能事关美国食品安全，并影响国家安全，不过最终CFIUS仍给出了该收购对国家安全没有威胁的结论。

据第一财经记者了解，目前在此方面，已经提出的方案是来自于共和党参议员格拉斯累(Chuck Grassley )和民主党参议员史达布诺(Debbie Stabenow)联合提出的“2017食品安全就是国家安全议案”，这一议案专注于强化CFIUS在食品安全方面的监管。

不针对任何一国

在经济利益方面，国会共和党与民主党也在酝酿多重方案。目前已经初具雏形的包括参议院共和党党鞭科尼(John Cornyn)所主导的议案以及参议院民主党领袖舒墨(Charles Schumer)所主导的CFIUS改革议案。

在科尼的法案草案中计划对CFIUS进行三方面的改革：第一，当出现那些对美国存在国家安全威胁的国家时，要降低CFIUS审查的起始标准，但是不会列出国家名单，即针对审查对美投资所带来高风险的国家；第二，将明确列出一个国家安全敏感产品系统，如半导体类资产等；第三，提高国会在决策时对CFIUS的透明度，即国会希望更多知情权。

在2012～2014年期间，CFIUS共对358笔交易进行了审查，而中国成为了首要审查目标。该机构共审计了68笔来自中国的收购申请，其次是英国(45笔)、加拿大(40笔)、日本(37笔)以及法国(21笔)。

姆努钦在此次采访中特地澄清，CFIUS的审查不是针对任何一个对美投资国家的。

民主党人舒墨的议案则旨在加强贸易执法，比如将为CFIUS审查标准增加所谓的经济“净利益”测试。

美国美中关系全国委员会和荣鼎集团25日联合发布的一份报告中也指出，国会议员需要决定未来外资对美投资的审查范围：是仅仅专注于国家安全审查，还是要包括一个更广泛的“净利益测试”，并反映该投资对于美国的全面利益，而各州参议员也要在更好的防御机制和外资进入其选区所带来的红利之间权衡。

根据上述报告，2016年中国对美投资高达460亿美元，比上年增长200%以上，为当地创造近5万个直接就业岗位。

报告说，2016年，美国已成为中国最主要的对外投资目的地之一，而中国也已成为美国最主要的直接投资来源地之一。2000年以来，中国累计对美投资超过1090亿美元。

报告显示，并购是中国企业对美投资的主要方式，在其中，纽约州、加利福尼亚州等东西海岸地区是中企对美投资的主要目的地，中企对美国中、南部地区的投资呈迅速增长态势。中国企业在美国的附属公司数量由2015年的1900家激增至2016年的3200家。

报告着重指出，截至2016年底，中国投资已累计为美国创造14.1万个直接就业岗位。

推动扩权并不容易

有国会内部人士对外媒透露，考虑到扩大CFIUS审查范围会降低外资进入美国，这些有关扩权的法案在政治上恐怕是很难推动的，而且对于注重就业的两党参议员而言都是非常困难的。

按照上述报告，到2016年底，98%的美国国会选区都有中国投资，其中有59%的主要选区自2000年开始收到了少于5000万美元的中资投资，32%的美国选区收到了5000万~5亿美元投资，而9%的选区则收到了超过5亿美元的投资。

CFIUS的审查通常是保密的，数据也会滞后一年才公布。在2016年公布的2014年年度报告中，CFIUS共审查了147笔交易，远高于2013年的97笔，其中24笔针对中国在美投资。

此前，美中经济与安全审议委员会(USCC)则在其发布的年度报告中首次提出，为保证美国的国家安全，建议国会修改相关法律，授权CFIUS禁止中国国有企业获得对美企的有效控制权。这是USCC成立以来第一次做出希望国会修改法案以限制中企在美收购的建议。英国媒体对此评论称，尽管USCC的报告对国会是一项没有法律效用的建议，然而这体现了当前针对中国投资不断增长的警惕。

美富律师事务所中国合伙人孙川在发于第一财经的报告中认为，“中国投资者对美国资产的兴趣依然高昂。许多中国投资者的关键问题是：特朗普政府将如何为美国外资投资委员会(CFIUS)制定政策? 如果特朗普政府的政策将导致中国企业赴美投资受到更严格审查，中国投资者可能会将目光转向其他国家。”

解决问题的方式之一是中美达成《双边投资协定》(BIT)。荣鼎集团在此前一份报告中也认为，BIT可以给予美国投资者在中国预设的权利，帮助美国企业获得公平竞争的机会，避免双方FDI的政治化，在长期范围内，令中国对美投资使得美国受益。

《2017年美国企业在华白皮书》中也继续提出，中美两国政府应争取及时达成一个高标准的BIT，并称希望两国政府在BIT中列出简短的负面清单，只对真正敏感的安全领域做出明确界定以限制投资，并利用双边对话机制，为两国投资者创造为对方经济发展和就业做出更大贡献的机会。