有必要在金融监管改革中引入“功能监管”(3)

“机构监管”模式固然有利于在形式上确保各金融监管部门“守土有责”，但这种“铁路警察，各管一段”式的监管架构无法契合金融理财产品的本质法律属性，成为了阻碍金融市场整体监管有效性的一个消极因素。

其中的一个问题就是“监管套利”，即由于不同部门之间监管法律规则约束的程度不一，从而使得被监管者有机会通过各种安排令自己适用最宽松的监管要求，从而达到规避法律的目的。现实中我们看到的种种“通道”业务既减损了监管规则的实际效力，同时又削弱了金融市场投资者的法律保护水平。

为此，极有必要在我国金融市场监管改革方案的设计中引入“功能监管”的理念，即依据金融体系的基本功能来设计监管制度，实现对金融业跨产品、跨机构、跨市场的协调，监管者所重点关注的应当是金融机构所从事的经营活动，而并非金融机构本身。美国前财长鲁宾曾将“功能监管”形容为是“一个监管过程，在这一过程中，一种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论这种业务活动由哪一个金融机构经营”。

引入“功能监管”可以最大程度地压缩商业银行进行监管套利的动机和空间，这无异于最小化未来监管和执法成本的一种选择。为此，我们需要对现有的金融法律制度作出变革，具体而言包括了：拓展“证券”的法律定义，从而让各类理财产品的投资者都能享受到证券法对投资者的较高水准的保护;厘清金融理财产品“公募”与“私募”的法律界限，统一各类理财产品发行对象的范围要求;取消对《信托法》适用范围的人为不当限制，以信托来架构投资者与金融机构之间的法律关系，以增强金融市场对投资者的保护力度。

(作者系上海交通大学凯原法学院副教授、科斯法律经济学研究中心执行主任)