国企改革要啃的硬骨头有哪些

近日全国政协委员、中国石油化工集团公司原董事长傅成玉就国企改革提出：不能用国资、国企监管改革替代国企改革;国企改革主体不清，缺乏内生动力;缺少保护企业领导者改革担当的环境等观点。这些观点是来自于一个国企领导者和实践者的调研和观察，指出了目前国企改革中的一些重要不足和盲点。

在2016年国资监管部门完成国企改革的顶层设计后，2017年国企改革将进入试点和实施阶段。检视一下众多的改革措施，笔者觉得存在一些难啃的硬骨头，会影响到改革进程和效果，值得关注。具体说来有以下几点。

国企改革需要改什么

诚如傅成玉先生指出的，国企改革存在两个层次：监管层次改革和国企改革。所谓监管层次改革，也就是股东监管方式的改革，关注的目标是资产保全和增值问题，引申出来体制是管人和管事，其中的痼疾是政企、政资不分，这是多年来改革的目标。

国企是市场经济的主体之一，具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的能力，国企改革的核心是围绕核心竞争力的建设，改革一切阻碍发展的企业经营管理机制，包括决策机制、业务机制、创新机制、用工机制、激励机制，这些机制的共同作用打造出企业的生产能力，缺一不可。由于企业资源禀赋和发展条件不同，在不同时段，这些机制也存在长、短板问题，短板会造成机制运行效率不高，因此要针对这些短板进行改革，而最熟悉这些短板的只能是企业本身。

因此国企经营管理机制建设和优化，比国资监管方式改革全面、复杂，来自股东层面的改革只是其中的一个重要方面，不能替代企业本身经营管理机制的改革。从改革目标上说，产权改革是为企业改革创造一个较宽松的政企环境和治理结构，企业机制改革才是打造核心竞争力的重要内容。如企业产品技术不能创新、业务流程不规范和不合理、市场网络渠道覆盖不全、客户销售和服务不足等因素都可能影响到核心竞争力的形成，这些不是仅以改革产权就能替代的内容。

对一些处在充分竞争行业的国企来说，其经营管理机制改革已经刻不容缓，特别是产品和服务创新机制的改革，这是影响其核心竞争力的重要关键，而创新成功往往取决于企业投入强度和激励机制的市场先进性。

从某种意义上说，国资监管方式改革要高度尊重和理解国企改革，理解每个国企改革的差异性，让国企根据其在市场竞争中的优势、劣势制定其机制改革方案，并自行承担改革成败责任。

公司内部治理的叠床架屋

在出资者的眼中，现代、规范的公司法人治理结构是企业建立现代企业制度的重要内容，也是企业改制成功的一个重要里程碑。

笔者认为公司法人治理结构是出资者和企业经营者之间责权利关系的法律框架，从企业角度看，这个架构主要建立在集团总部层面，股、董、监、党、工、团、经理各安其位、各司其职，但总部层面的法人治理结构建设并没有真正解决一些公司治理的实质问题。

如一些国企在股份制改造过程中，由于不能整体上市，通常会形成集团母公司和上市子公司法人治理结构并存的双层管理架构，这两者存在所谓母子关系或兄弟关系的认识和不同做法，带来不同的结果。

从形式上讲，集团总部是作为出资人行使大股东权力，但从实务上看，集团总部还是上市公司的实际经营者，承担上市公司的经营管理。在机构上看，集团总部有供产销、人财物等机构，而上市公司按照《公司法》也有一套完整的供产销、人财物等管理机构，实际上造成了责权利叠床架屋的情况，两个总部管理职责相同，人员众多，汇报线长，管理效率低下。

一些集团总部也试图通过差别定位区分两个总部的关系，如集团总部是决策中心、战略管控中心、投资中心，上市公司总部是经营实体、运营中心等，或采取集团董事长兼任上市公司董事长的一肩挑的做法，但在实践中两个总部责任不清，相互制衡，特别是集团总部作为出资人的集权严重影响上市公司经营效率的发挥。

这种现象一度引发理论界在讨论集团总部和上市子公司是母子关系还是兄弟关系。母子关系意味着集团总部承担上市子公司的经营管理是合理的，集团总部是决策中心，上市子公司的法人治理制度是虚的、是形式。但在上市公司的其他股东看来，集团母公司有权无责，上市公司有责无权，这样的公司是玩假的，是欺骗其他出资者的行为。如果是兄弟关系，那就是上市子公司的法人治理结构是实的，集团总部只能作为出资人发挥作用，用不着建立规范的法人治理结构。这个定位也会引起集团总部和国资监管部门的出资人地位重复雷同，明显属于多余层次。

集团总部这个层次不能简单取消，主要是除了拥有上市公司外，集团也有一些非上市的公司、资产和人员，还要承担一些历史遗留问题的解决，这需要一个机构承担管理。一个思路是国资监管部门可采取国企之间合并同类项或设立资产管理公司来接管这些公司，帮助上市公司轻装上阵。

国企经营者的市场选聘机制建设

目前国企经营者的来源主要是两个方面：一是党政系统，二是国企人员。就数量比例来说，国企内部人员比例大一些。从体制来说，央企高管分成中组部管理和国资委管理两种。国资委也就企业高管选拔机制、任职资格、任期和业绩考核奖励做出了详尽的规定，有章可循。问题是国企从来不缺高管层，但缺乏真正的企业家，更准确地说缺乏养成企业家的体制环境。

国资监管机构也一直尝试市场招聘一些国企经营者，这是一个正确的方向，问题是在企业高管团队建设中，通过市场招聘的经营者数量比例还是较少，外来者易被现行体制和文化同化。另外，岗位收入难以和国际同类型、同规模企业接轨，同工不同酬。激励方式也不能采取股份、红利等资本化方式奖励，这也限制了一些全球优秀人才进入高管团队。

按照市场经济的要求，建立一套完整的选拔、管理和奖惩企业经营者的机制是对现行组织干部体制的较大挑战。

国企员工的制度身份缺失

国企在理论上被认为是全民所有制的实现形式，国有资产的所有权为全民所拥有，国企员工被认为是现场所有者，具有参与企业管理的权利和义务。随着社会其他经济形式的出现和发展，国有资产演化成国家所有和管理，非公有制的经济形式经营者和员工除了拥有私有生产资料外，还理论上拥有国有资产的一些权益。

国企员工理论上拥有完整的国有资产的所有权益，但随着公司化改制，员工作为现场所有者身份也丧失了，成为和国企签订劳动合同的雇佣关系。虽然在这一过程中，有的国企通过经济补偿方式完成了这一转换，有的国企是通过继续聘用方式完成，但并没有在政策上正视这一问题。

目前员工参与企业管理的权利主要是通过工会这一形式行使，员工围绕保障自身劳动权益，争取一些福利津贴，所谓全面参与企业决策和管理多数成为一种愿望和形式。

在国企内部，员工积极性的来源除了工资奖金福利制度外，调动积极性方式之一多数被解释为打造所谓的企业文化，用企业文化消除员工的雇佣心态，使员工愿意和企业共同生长，弥补管理失灵对员工积极性的不利影响。其实，这些做法和民营企业做法几无差异。在国企内部，企业管理团队是一枝独大，员工参与决策和管理是一件不容易做到的事情。

员工内部持股有利于绑定企业和员工的中长期利益，让员工有积极性关心企业发展，做好本职工作，也有可能通过持股会等内部形式表达员工对企业经营管理的一些意见。但在实施中，如所在企业效益一般或市场前景不看好、对现任经营者能力没信心、非上市国企等原因，一些员工也不想持股成为企业的小股东。另外方案设计中如让员工购买市值股票不打折，一些员工也不愿用现金购买等价的股票，觉得不如选择其他社会理财方式划算;但如股票打折，会遇到国资监管部门对国有资产流失的质疑，这个度在实践中非常难以把握。

国企员工究竟是否拥有现场所有者身份?如有，如何在体制和机制上保障，也是实践中的重大难题。

(作者系国企管理者)