地方在上报PPP项目库的过程中开始包装PPP项目。一些地方把很多过去的难点项目包装成PPP混入项目库，PPP开始异化为一种融资模式。

2015年下半年PPP签约近万亿元，2016年一季度，PPP签约速度出现一定回落，大概签约3000多亿元，主要是经过前期PPP的快速发展，项目逐步落地。

民生证券研究院宏观研究员朱振鑫认为，这段时间，对PPP的支持政策不断升级。主要原因一方面是中央需要PPP来化解地方债务风险。中央在2013年摸清地方债务，2014年开始控制地方债务，希望通过PPP减轻地方政府的融资负担，化解债务风险。另一方面，地方需要PPP来稳增长。稳增长关键是稳投资，稳投资的关键是稳融资。“43号文”之后，地方政府融资平台的“歪门”被堵塞，政府债券的“正门”又没完全打开，所以地方政府有动力通过PPP融资。

“这与PPP的特征和当时经济发展阶段高度契合，是密不可分的。”财政部相关负责人告诉记者，推广PPP模式在当时形势下具有十分重要而迫切的现实意义。第一是缓解地方政府债务压力的需要。随着地方政府性债务管理逐步规范，政府在基建领域“唱独角戏”的能力受到制约，隐性举债的“暗道”被堵上了，只能通过引入正规的PPP模式，转变过去单纯依靠“政府背书”的传统方式，形成多元化、可持续的资金投入机制。第二，这是全面推进依法治国的需要。PPP模式的灵魂和精髓，就是依法合作。也是适应经济新常态的需要。PPP作为新型的公共产品和服务投入机制，正是扩大有效投资需求、推进经济结构调整、适应经济发展新常态的重要手段。

高速发展埋隐患：

PPP十大乱象

PPP从2014年开始推广，3年时间做到全球最大，在取得成效的同时，项目实施过程中出现了与政策要求并不完全相符的一些问题，在认识上和操作上存在这样或那样的差距或不足。财政部中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁分析认为，PPP大发展过程中，有十大乱象需要引起注意。

乱象一：明股实债

明股实债是指表面上表现为一种股权的形式，而实际是一种债务安排。具体做法是投资人以股权的方式进入项目公司，然后要求政府在一定期限内购买投资人所持有的股份。对政府而言，实际是在一定期限内归还一种到期的债务，显然这种做法会扩大政府债务。

乱象二：固定回报和保底承诺

固定回报事实上是一种典型的融资行为，根本就不属于PPP模式。保底承诺是指投资人通常要求政府给予一个最低收益率的承诺。PPP模式吸引社会资本一个重要因素是项目盈利而不暴利收益原则。如何有效使用这一原则，需要有一个合理的机制设计。由于一些咨询服务机构不理解机制设计，直接要求政府给予投资人一个最低收益率的保障，显然不符合PPP的规范做法。如政府要建设一个污水处理厂，为了保障投资者收益，政府通常会给投资人设定一个最低的污水处理量，如果污水处理量低于这个数据，政府会给予一定的补助，而不是根据投资总额要求政府给予一个最低回报率。

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