仇保兴：功夫在诗外，使城市群规划管用的功夫要在城市之外去找

中宏网8月8日电 (记者 武琪) 近日，中国区域经济50人论坛在北京召开第三次专题研讨会，论坛正式成员国务院参事、住房与城乡建设部原副部长仇保兴出席研讨会并作了发言。仇保兴首先抛出问题——“城市群规划到底要解决什么问题”、“怎样使城市群规划‘管用’”等，继而进行了深入剖析。

国务院参事、住房与城乡建设部原副部长仇保兴

他借用“功夫在诗外”比喻到使城市群规划管用的功夫需要在城市之外去找。具体来说，首先，是生态环境共治，需要城市群规划发挥作用;其次，城市群规划要注重基础设施共建;再次，是资源共享。

他强调，城市群协同发展规划编制思路要更侧重于“问题导向”，再辅之以合理的“目标和经验导向”，才能使规划有的放矢。城市群规划必须注重“过程调控”和调动群内每个城市政府的积极性去解决以前单个城市不愿解决或难以解决的突出问题。只有这样，城市群规划才会真正管用而逐步成熟。

以下为发言实录：

我的发言主要聚焦在区域规划的一个新的子课题：城市群规划应解决问题。城市群当前方兴未艾，城市群规划到底要解决什么问题?怎么样使城市群规划“管用”非常重要。我认为使城市群规划管用的功夫要在城市之外去找。

首先是生态环境共治，需要城市群规划发挥作用。因为城市是区域生态环境最大的干扰源，空气污染、水污染、固体废物污染等等都源自城市，城市干扰了整个区域，城市是污染的源头;在城市群规划中，生态环境共治就要解决污染源的有效治理问题。当前主要的问题是没有系统配套治理力量。比如，水污染，下游治理了，上游污水下来又重新污染;城市垃圾搬到郊区、乡村去，甚至城市相互在对方土地上倾倒垃圾;空气的污染是随着空气输送走廊传播的。还有些新城建设也是过多过密，等于把主城“包饺子了”。习总书记在北京视察说过“铁围子”，很准确地点出了此类问题。如果看遥感图，北京周边有约1000平方公里被小产权房和违法工业区占据。国家气象局发布数据显示，每十年北京中心区的风速就下降一个等级。北京市在“十三五”规划中提出重建风道，到现在都没有启动。

这些问题告诫我们，在三大污染扑面而来的特殊时期，区域的生态环境共治应该有一套新的办法，在城市群规划的指导下进行。如果只是简单地提出污染权排放交易，是行不通的。污染权排放交易只有对二氧化硫、二氧化碳量均衡扩散才管用。水污染因空间约束性、指向性强，其污染权交易在全世界都没有成功的先例。我在杭州任市长的时候，杭州的饮用水源是以钱塘江为主，钱塘江的上游是安徽黄山市。我们跟黄山谈判了7年，黄山的水到了千岛湖，必须是I类水;如果356天，I类水占90%，杭州就给黄山市补偿;为了钱，必须保证黄山流向下游的水质。最后拍板：如果达标，我们给黄山2个亿，省里再给它2个亿，中央财政再给2个亿，一共6个亿;如果没达标，就不给钱。从此以后，黄山市就开始大规模建设污水处理厂了。

事实证明，不能简单地拿污染权交易说事。污染权交易喊了多少年了，哪个地方成功过?企图用一个模型来简单地代替复杂问题处理，实际难以凑效。欧洲的莱茵河的经验值得借鉴。因为一条河经过9个国家，莱茵河沿河各国成立了一个治理协调委员会，每年开几次会，最后出海口的国家德国发言权最大;由最下游国家来评价上游国家的污染治理绩效。哪个河段、哪个季节的污染最严重，都向媒体公布。这是一个仅有数十人的半官方机构，却发挥了莱茵河的治理、监督、向社会披露信息的重大作用，莱茵河因而治理得越来越好。越是上游，责任越重大;越是下游，发言权越大。这些经验值得我国借鉴。城市群规划要着眼于生态环境的共治共管，不要简单化，要保住与城市休戚相关的青山绿水。

二是城市群规划要注重基础设施共建。现在的问题是：凡是形象工程、短平快的项目，极易重复雷同建设,浪费严重。如，电视塔东竖一个，西竖一个，江南两个城市相隔仅几十公里，却各自竖了200米高的电视塔。其实电视讯号主要是从电缆输送的。又例如，城市的核心资源过度集聚在主城。我在杭州工作的时候，就发现浙江和上海之间的断头路很多。你想把企业吸引走?我们就搞个断头路，或四车道变两车道。这些问题都提醒我们：区域之间由于存在恶性竞争的趋势，造就了那么多的断头路式基础设施建设不协调。三四线城市和主城之间差异性极大，主城的房地产火爆，一年可以涨50%;三四线城市却因人口流失，成了鬼城、空城。据我国五五、六五人口普查，小城镇一共流失了10%的人口，相当于一个日本的人口。这些问题不可能在全国的范围内解决，应该在城市群中协调解决。要解决三四线城市、小镇与主城之间的基础设施互联互通。这是到去年才提出来。

此外，优质公共产品的质量应该均等化，而不只是公共财政均等化。这方做得比较好的如上海和浙江。上海一共26家三甲医院，每家三甲医院承包2-3个小城镇的卫生院。仅一年多的时间，就把城市退休的老医生全部调动起来了，脑外科手术这样重大手术在小城镇就可以做。主城最好的名校到小城镇去承包中小学校，办成各校分校，小城镇的房子就变成了学区房了。这就是资源共享的典范。我国跟国外发达国家比较，不是大城市的基础设施和建筑，而是三四线城市、小城镇的公共品的质量低下，差距太大了。在这类问题上，一定要高度重视。在城市群规划的指导下，努力让公共产品的质量均等化，而不只是投资数量均等化。

再比如，新区布局就非常不合理，完全是无序建设。有一次看到一个文件说到黑龙江哈尔滨要建一个新区。哈尔滨的人口都已经开始萎缩了，根据该市几轮城市总体规划，再建设一个300平方公里的新区完全没必要，我不知道三百平方公里新区何年何月才能填满。这些问题一定要高度重视。我非常同意陆老师的说法，新区应该在城市群规划中着眼于整个城市群进行合理布局。比如雄安新区，京津冀最缺的是什么呢?缺乏处于中间层次的大城市。雄安新区对京津冀来讲就是二级城市的再造。如果把这个布局在长三角就没有必要。从长三角来看，上海的下面有杭宁绍和苏锡常等众多二级大城市，京津下面没有如同杭宁绍和苏锡常那样的二级大城市，造成了优质资源单向度向北京天津集聚。所以，京津冀协同发展规划，应该着眼于整个城市群缺陷的修补，争取逐步形成不同规模城市合理组合效应。

三是资源共享。资源共享对城市群也是非常重要的。因为城市是乱占和破坏各类资源的主体责任者。风景名胜区作为高等地理资源，但这些资源在跨省的情况下，一边是保护、开发、利用的，一边却在开山炸石，在破坏。这些案子起码有几十起，都是缺乏城市群规划协调之故。再比如乡村。乡村实际上是一种绿色资源，既是生态和粮食安全底板，历史文化资源，又是乡土景观资源。韩国上世纪90年代末开始，把乡村的田园风光、民俗文化、一村一品等乡土资源修复组合起来，形成乡村旅游的开发高潮，弥补上世纪70年代新农村运动造成的破坏。韩国的部长跟我们讨论时说到，奇怪的是中国人到韩国去一定要看看他们抛弃的东西。乡村是一种高等资源，越到城市化的后期，乡村的那些遗存的历史文化资源、多样化农产品资源、景观资源就会越相对稀有，要加以保护利用。越是靠近城市的乡村资源越值钱。再比如，中心城市也独占了一些重要资源，比如金融中心是一种区域宝贵资源，科技创新源头——大学、科研院所等更是不可取代的技术资源。这些资源如果能在城市群中广泛共享，就有助于促进整个城市群协调发展。

总之，城市群协同发展规划编制思路要更侧重于“问题导向”，再辅之以合理的“目标和经验导向”，才能使规划有的放矢。此外，城市群规划必须注重“过程调控”和调动群内每个城市政府的积极性去解决以前单个城市不愿解决或难以解决的突出问题。只有这样，城市群规划才会真正管用而逐步成熟。