曾刚：地方政府债务增量终身问责 能否抑制加杠杆冲动？(2)

从国外的实践看，PPP模式是一种公共产品的综合管理模式，而不仅仅是一种融资模式。但在我国目前的发展阶段，基本将其异化成了一种新的融资模式。在制度层面，政府对 PPP 可能产生的隐形债务有着严格的限制，但实践中，地方政府依然可以通过多重方式加杠杆：一是通过隐性的抽屉协议和财政安慰函提供变相担保，最后项目的债务风险依然集中在地方政府身上；二是通过产业基金优先劣后级的方式进行显性担保，以提高杠杆比例，一般杠杆比例在1:4，有些甚至更高，融资主要来自各类资管产品或其他资金；三是承诺回购，类似于之前的BT项目，随着大量项目建成或者进入回购期，回购压力增大可能带来地方政府财政风险的上升。

政府产业引导基金是近两年发展较快的另一种新融资模式。2014年11月，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(62号文)，明确指出不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式来直接扶持企业。此后，各地政府将原来的政府补贴改为产业引导基金，本意是通过市场化运作来提高财政资金的使用效率。表面上，产业基金不增加政府债务，但在实践中，地方政府对其他的LP(有限合伙人)一般都有隐形的担保条款，并提供抵质押物，实际形成了地方政府的或有负债。

清科研究中心的统计数据显示，截至2016年末，各级政府共设立了1013只产业基金，目标投资规模为53316.5亿元，已到位资金19074.24亿元，其中，PPP引导基金(国家级加地方投资基金)112支，目标规模21089.37亿元，已到位资金7700亿元，占比约在40%左右。

在实践中，PPP政府引导基金有多种层级、多种运作模式，对推进PPP项目和提升融资杠杆发挥了重要的作用。当然，从另一个角度讲，PPP引导基金在融资过程中提供的各种直接或间接担保，在一定程度上也扩大了“影子债务”规模，在扩大地方隐性债务的同时，形成了新的风险。

多方统筹，抑制风险

地方政府债务的过去和发展，既与某些地方政府本身政绩观不当有关，也与金融层面正规融资途径有限，以及商业银行等金融机构资金投向的扭曲有关。因此，要更好地抑制相关风险，需从多方面入手。

首先是继续规范地方政府债务融资行为。在推进地方政府债务置换的同时，进一步优化地方债的发行机制和交易机制，扩大地方债质押范围并适当上调抵质押率，以提高地方债的市场结构程度和流动性。在“堵旁门”的同时，不断完善地方债发行的正途，为规范地方政府融资、控制债务风险创造条件。