曾刚：地方政府债务增量终身问责 能否抑制加杠杆冲动？

作者 曾刚(国家金融与发展实验室银行研究中心主任、中新经纬特约专家)

第五次全国金融工作会议，标志着中国金融进入了全新的发展阶段。会议就中国金融的改革和发展进行了全面的部署，防范风险和加强监管将成为未来一段时间，中国金融发展的一个重要趋势。在众多的工作部署中，有一条关于地方债务问题的表述，即“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。着墨虽不多，但措辞相当严厉，并在微观机制上，确立了对个人的问责，这无疑进一步强化了对地方债务的约束。

应该说，在过去几年的金融实践中，地方政府债务行为与“影子银行”的发展密切相关。2015年以来，在投融资平台受限的背景下，地方政府大量通过PPP项目、政府引导基金以及违规担保等，变相扩大隐性债务规模。在资金供给端，则与各类“影子银行”对接，既没有在政府的负债中得以体现，也没有被纳入银行的资产负债表，风险敞口极不透明。这一方面有可能造成地方政府的过度负债，加大财政风险；另一方面则可能造成银行体系风险的过度积累，影响金融体系的稳定。

地方隐形债务扩张新动向

过去几年中，在中央政府规范和约束地方政府债务融资行为的情况下，由于部分地方政府投资冲动仍在，规范的融资路径难以满足其资金需求，加之银行业面临日益严峻的“资产荒”，迫切需要寻找能提供一定回报且风险可控的优质借款主体。供求两相契合，面对已有的政策约束(既有来自财政部门的规范，也有来自于银行监管部门的限制)，银行和地方政府在融资模式上进行了诸多“创新”以规避监管，由此成为“影子银行”的重要组成部分。应该说，地方政府实现隐性债务扩张的途径有很多，但就过去几年的实践来看，最值得关注的是PPP和政府产业引导基金的异化。

广义的PPP是指由政府(Public)和社会资本(Private)通过多种方式合作(Partnership)提供公共服务或公共基础设施(Public)，BOT、BT等简单的投融资模式都包括在内。狭义的PPP则在此基础上更强调社会资本参与项目的运营和管理。从统计数据看，PPP的发展热潮始于2014年四季度，到2015年下半年开始明显加速。截至2017年一季度末，按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目，共计12287个，累计投资额14.6万亿元，其中，已签约落地项目1729个，投资额2.9万亿元。