发行PPP专项债，这些潜在风险需要警惕！
作者 刘英(中国人民大学重阳金融研究院研究员)王邵哲 (中国人民大学重阳金融研究院实习研究员)
近日，发改委正式印发《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》(以下简称《指引》)，明确了PPP专项债的发行标准。根据《指引》内容，发行PPP项目专项债券募集的资金，可用于PPP项目建设、运营，或偿还已直接用于项目建设的银行贷款。《指引》的印发为PPP合作增加了新的动力，有利于提高PPP项目的吸引力，推进PPP行业健康发展，但针对以前PPP项目合作的产生的一些问题，有些风险也需要警惕。
笔者以为， PPP专项债的发行及相关举措的实行有以下优势：
一是提高PPP项目自身的吸引力。
具体表现在：第一，PPP专项债发债主体多样。不仅社会资本方和PPP项目公司可以作为发债主体，社会资本方中的上市公司及其子公司也可以参与发行。第二，发行形式灵活。PPP项目专项债券的发行既可以是普通企业债券，也可以是收益债券，能够突破社会资本方自身条件的限制，项目收益类债券将关注点聚焦于PPP项目的未来现金流本身。第三，发行主体资质对其影响不大，将为后期运营期PPP再融资提供有力途径。第四，审批效率高、有效期长。PPP专项债实行“加快和简化审核类”债券审核程序，核定发债规模时不再考察非金融企业债务融资工具的规模，简化了审核程序，同时批复文件有效期相比于一般企业债延长一年。第五，发行条件宽。PPP项目收益债可以不设置差额补偿机制。第六，用途灵活。募集资金可用于相关项目建设、运营或偿还相关贷款。第七，降低融资成本和项目成本。通过债券市场的参与，改变了主要依靠银行贷款等间接融资方式的融资格局，减少了信息不对称，提高了PPP项目定价的有效性，降低PPP项目融资成本。这些同PPP资产证券化的退出机制相结合，涵盖了PPP项目的整个生命周期。
二是PPP相关指引的推行有助于规范政府举债行为。
在《指引》推出的同时，六部委联合规范地方举债，严禁地方政府利用PPP等方式变相举债，规定政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资资金或承担损失，不得向社会资本承诺最低收益，通过对PPP平台的限制，规范政府行为，推进PPP行业健康发展。
通过专项债的引入，可以分散私人企业参与PPP项目的成本，提高PPP项目运行过程中的透明度，但在操作中，项目监管、运行等仍存在不可回避的风险，这些都需要提高警惕。
首先，规避因观念未转变而产生的PPP错用滥用风险。尽管出现了PPP的资产证券化和专项债指导，但可借鉴的相关经验较少，受制于既有经验，部分政府仍将其作为缓解债务压力的工具，甚至将部分债务项目包装成PPP项目，从而未能使用PPP政策引导产业环境，反而由于债务项目的包装，加大了PPP项目承担的债务风险。
其次，长期投入的公共服务同企业逐利要求存在冲突。由于社会服务产品具有公共产品的特性，回报率较低，可能损害企业利益；而如果由市场参与定价，则会抬高公共物品供给价格，在提高企业利润的同时损害社会利益，这种公共品存在社会需求与企业谋利之间的矛盾。PPP专项债和资产证券化的推行，一定程度上完善了PPP项目的筹资和退出机制，使得企业参与更加灵活，但并没有改变PPP项目本身的回报风险，相关的专项债券项目仍存在投资收益较低的风险，不仅可能降低企业的积极性，也可能会挫伤专项债债券购买者的积极性。
再者，实际操作协调存在风险。尽管有相关指导意见的推出，但作为新兴的政府-企业合作项目，PPP专项债项目推进过程中可参考的国内经验较少，国外经验又不全适用于相应的国情，从而在立项规划、项目合作、业务操作等方面缺乏经验和相关人才，各个参与方合作协调较为困难，存在操作风险。
最后，债券本身存在的收益风险或减小相关转向债券的交易市场。PPP专项债的发行，不可避免地需要同市场上其他类型的债券竞争。但如前所述，不少市场资本从事的私营项目收益率高于提供公共产品和服务的PPP项目，使得用以募集PPP项目资金的专项债的收益率或将低于其他类型的债券，而由于尚无可借鉴的案例，难以对PPP项目的风险进行评估，相对较低的收益和难以估计的风险可能对专项债的销售产生负面影响。
因此，应该从以下方面着手，通过逐步探索健全PPP项目合作配套的政策措施，控制PPP专项债的潜在风险：
第一，推进民营企业同政府部门的调节机制和诉讼机制。PPP项目的成功运作需要对政府与企业在项目中承担的责任、义务和风险进行明确的法律界定，以保护双方利益。为此，首先要根据PPP项目运行进程，完善相应的法律法规，对合作双方进行有效的法律约束。如建立第三方仲裁机制，在政府与企业出现纠纷时，能切实公平维护合作双方的权利和义务，规范履约行为，避免当地政府的干扰，从而消除民营资本参与PPP项目的顾虑。
第二，结合PPP项目研究相应的税收减免政策。在现行公共产品和公共服务领域税收优惠政策的基础上，针对PPP项目给予更多的税收优惠和税收减免，缓解因公共物品投资期限长、投资回报率低等客观问题对民营企业经营和债权人产生的风险，降低PPP项目参与成本，用税收减免的方式从侧面提高PPP项目的投资收益率，提高民营企业和债券购买者参与PPP项目的积极性。
第三，逐步建立PPP专项债的评级机制。通过结合发债项目所处的经济环境、政府信誉、企业实力等要素，建立相应平台公布PPP专项债的评级测算系统，加强信息披露制度，保证项目运行的透明性和规范性，减小信息不对称产生的发债难问题，用市场的方式筛选优质的专项债券，服务于公共领域的建设与发展。
第四，建立相应的债券违约预案机制。为防止债券违约，应结合项目难度、企业实力、违约历史等，建立相应的违约赔偿准备金，保障债权人的利益。同时可以建立问责机制，对于逃债、违规担保、政府懒政等行为进行制度硬约束，明确项目运行过程中的相关责任人，权责明确以推动PPP合作的平稳发展。(中新经纬APP)
【专家简介】刘英，中国人民大学重阳金融研究院研究员，财政部PPP专家，中国通信业协会物联网专家委员会委员、中国青年政治学院“一带一路”研究院高级顾问。研究方向涵盖宏观经济、国际金融。
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