区域合作是区域一体化的重要内容，区域协调机制，就是建立合作规则，以促进区域有效分工、协作进而共同繁荣的制度安排。

合作规则如何制定呢？一般来说，合作多方的发展目标和利益诉求如果一致，比较容易达成合作共识；如果差异较大，就需要经历艰难乃至漫长的谈判协商，才能成为成功合作的集体（共同体），而这样成功合作的标准就是，集体及个体通过成本和利益调整的博弈，都能够达到合作利益大于合作成本。

合作成本，由合作事务的生产成本和达成合作共识的交易成本组成，其中交易成本包括了治理增加、谈判协商、制度调整等成本。合作收益，包括参与合作的经济、政治及社会福利效应提升部分。而合作共同收益、偏好多样化、地方政府特征属性（如经济实力与政治地位、风险类型及主观效用评价）以及合作供给物品属性等因素都在这一成本利益的调整和博弈过程产生作用。根据长三角地区近年来的地区合作状况，可以分为共享型、损益型和比较利益型等三种常见类型。

一、共享型的合作

合作前双方都有收益，合作后收益都增加，且净收益都均衡，如跨界的旅游合作。首先，共同收益多寡直接影响合作难易程度。随着区域分割不断打破和市场化发展，合作共同利益不断增大，合作越易展开。其次，合作供给物品的资产专用性越强，投入沉没成本越高，合作后的城市关系往往较为持续和稳定。其中，市场是合作主力，政府规范和维护市场环境。

这种类型比较典型的是长三角“无障碍旅游圈”合作。旅游合作，使各方旅游业务和市场扩大，进而激励各方形成合作之势，无疑是政府、企业及公众共赢的生意，是实现合作净收益的均衡状态的基础。但不可想象的是，在上世纪90年代，旅游市场分割严重，旅游车和旅行社都不能异地通行或经营，各地固守自己地盘和生意，因为行政分割体制下，信息不完全，合作收益看不到，认识有局限。

这种局面直到2003年“非典”痛击，使得旅游企业和政府才意识到联手方有转机，继而有了旅行社联合体和地方政府的《长三角旅游城市合作（杭州）宣言》及“沪苏浙旅游市场工作联席会议”机制等，2005年两省一市接待入境游客增加了一倍。这就意味着当发展环境恶化、行业面临危机时，寻求变革的动力顺应了全球化、区域一体化，推动体制突破分割藩篱；随着合作深入，地方政府越来越认识到合作收益，合作意愿更强，制度变革更顺利，跨界管理成为可能。

为促进“无障碍”旅游圈的形成，各地方政府和旅游企业仍支付一定的合作成本，如旅游事务的协调沟通成本、信息搜集和整理，合作协议签订、维护、监督、解决争端等交易费用；旅行社开拓及经营成本，一体化连通性旅游设施建设等。然而显而易见，收益也是可观的，通过整合各地旅游资源，按照市场需求和规律，提供更丰富的旅游产品，培育旅游产业新增长点；通过竞争交流，可以促进旅游品牌和服务提升，做大旅游收入的蛋糕，获得的合作收益是完全可以超过成本付出的。

二、损益型的合作

地方偏好多样化和市场自利性，发展合作中可能出现一方受损、一方收益。借助上级政府和公众等力量，以促进协作、补偿等策略，增加受损方或减少收益方的净收益，促进收益结构均衡和合作成功。

上下游污染治理合作是典型的损益型合作。江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉兴市秀洲区毗邻，吴江和秀洲同处澜溪塘流域，京杭大运河贯穿其中。1990年代起，吴江盛泽的印染业空前发展，废水涌入河道，致使嘉兴北部王江泾镇的渔业损失严重；1995年，200多名渔民挑着死鱼闯进盛泽镇政府，“臭鱼堵门”，并轰动两地省政府乃至中央部委。1996年原国家环保局下发《关于盛泽-嘉兴地区水污染纠纷处理意见的通知》，要求苏州、嘉兴建立联合监测体制。但水质未有改善，2001年11月嘉北群众自发筑坝拦污，引发“断河事件”。

两市在国务院领导、水利部、国家环保总局和两省政府共同推动和见证下，达成《关于江苏苏州与浙江嘉兴边界水污染纠纷和水事矛盾的协调意见》，并真正意识到以邻为壑损人不利己，协商共治方可双赢。2002年2月7日嘉兴和苏州市政府首次联合召开边界水污染联席会议，建立信息互通、环保联合督察、联合办公等污染防治合作机制。2005年7月吴江盛泽和嘉兴王江泾两镇召开第一次联席会议，建立了两镇联席会议、联合组织、联合调解、预测预警等工作制度以及跨界区域联合人民调解委员会，当前，秀洲-吴江交界河湖实行联合河长制，以更快、更妥善地处理接壤区矛盾纠纷，自上而下建立完整的政府间合作协调框架。

这一过程展示了超越地方行政分割的集体行动走向协作治理的变迁，也是双方成本-收益在合作中逐步趋向平衡的过程。合作前，上游“搭便车”享受环境效用和经济效益递增，并将环境成本转嫁下游，而下游承担流域环境损失及治理成本；合作后，上游环境治理成本上升，下游因补偿而增加收益，利益均衡有了可能。其中上级政府和公众压力，是博弈均衡的关键力量，可有效弥补“市场失灵”的合作缺陷。

倘若没有外力，上游政府不合作未必有损失；当上级政府和公众压力产生，当上游政府面临更大的政治成本和公众压力，不合作成本增大，促使其选择合作策略。合作通过调节地方关系或建立协商平台和内部规则，降低交易成本，增强全社会福利公平分享，最终是有利于双方的。在两地的合作治理下，吴江-秀洲所在流域水环境得到了显著改善，水纠纷事件发生率也明显下降。

三、比较利益型的合作

合作前双方（或几方）都有净收益，而受偏好多样化及地方主观效用评价等影响，收益有多有寡。在合作过程中实施讨价还价的策略，促使收益低的一方得到补偿，收益均衡和合作成功。其中地方政府实力与政治地位、风险类型则决定着各城市讨价还价的能力。上级政府及第三方力量的调和是实现双方由对立走向合作的关键。

申苏浙皖高速公路以上海为起点，经过（借道）江苏吴江，联结浙江湖州及安徽，贯穿长三角一市三省。从2003年起到2008年通车，苏浙沪政府经历了持续沟通协商，最终促成道路通车，折射出地方合作利益不均等条件下的讨价还价的博弈过程。“十一五”国家高速公路路网规划提出重点建设申苏浙皖高速公路，2003年开始，安徽、浙江、上海等相继开工，吴江积极性不高，本身水网纵横，建设用地指标紧缺，江苏段工期耽搁下来。浙江方面通过提交加强省际间政府的沟通协调的建议议案，督促苏浙两省政府介入和积极磋商，申苏浙皖高速公路江苏段的建设列为江苏省2005年重点建设项目。2008年1月，在浙江段、安徽段建成通车30多个月之后，江苏段、上海段同步通车，终于打破“断头路”的困局。

高速公路连通，对地方经济发展作用是显著的，申苏浙皖高速公路对浙江湖州对接融入上海的意义十分重大，而对已有边界沪宁和苏嘉杭联接上海的苏州则不是那么迫切。合作成本除了建设成本外，还有土地占用成本和环境影响成本。谈判过程中苏州获得利益补偿：上海同意苏州到上海南部沪苏高速公路接入青浦，湖州段由4车道拓宽为6车道，江苏省政府给予土地指标补贴，最终实现了合作。

简言之，合理成本分摊和利益补偿机制是促成合作，并保持合作持续的关键。共享型合作，政府需要打破行政分割和规范市场环境，进而由市场作为合作主体推动共赢；损益型合作，上级政府和公众力量可以改变和均衡地方博弈结构，危中转机，促成合作；比较利益型合作，上级政府及第三方力量的调和，初始收益较少一方可以通过谈判使得双方利益实现均衡状态。

一切系统的生长必然包含互补和对抗两种力量，在合作的道路上必然存在政府间的博弈与竞争，而要打破这种零和博弈就需要构建有助于合作实现的制度安排，进一步建立健全合作互信、对话协商、利益共享、监督约束等区域合作机制。

（陈雯系中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、中国科学院大学教授；孙伟系中国科学院南京地理与湖泊研究所副研究员；王珏系香港中文大学博士生）

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