对于中国经济可能的“灰犀牛”——地方政府隐性债务的防范化解进入高潮。

由于地方政府违法违规举债担保形成的隐性债务规模较大、增长较快，中央三令五申遏制地方政府隐性债务增长。与此同时，关于今年中央将出台重磅文件防范隐性债务风险的消息也随之传出。

近日，湖北省、甘肃省和河南省等多个地方政府公开学习了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（下称《意见》）精神——这意味着，中央的这一重磅文件已出台。东北某省和西南某省的两位地方政府人士也分别向第一财经记者确认收到《意见》。不过截至发稿，国务院尚未公布《意见》全文。

中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经记者，目前地方隐性债务规模较大，为了防止系统性风险，中央出台了隐性债务防范化解这一最高级别文件，意义重大，将加大地方化解隐性债务风险力度，重塑经济活力，让经济运行更有效率，这其实也是一种积极财政政策。

此前一位知情人士告诉第一财经记者，中央层面很快下发关于防范化解隐性债务风险的文件，其中将统一隐性债务口径。由于隐性债务有了口径后还是容易被一些地方规避监管，因此对隐性债务的认定将实行穿透式，实质重于形式。

目前，不少地方已经或正在摸清当地隐性债务规模。部分地方计划用三到五年时间，通过控制项目规模、压缩公用经费、统筹政府收入、处置存量资产、引入社会资本等方式来化解债务风险。

剖析隐性债务

为了摸清中国地方政府债务状况，审计部门和财政部门先后进行清理甄别政府债务。2015年之后，地方政府举债只能通过发行地方政府债券，地方政府债务逐步显性化。

财政部数据显示，截至2017年末，我国地方政府债务达16.47万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为76.5%，低于国际通行的警戒标准（100%），显性债务风险安全可控。为了控制债务规模，中央对地方政府债务施行限额管理，设立债务“天花板”，2018年限额约21万亿元。

不过，地方政府债务风险最让人担忧的是显性债务之外的隐性债务。

近些年，一些地方官员过度举债谋“政绩”，超出财力上项目，继续通过融资平台公司、PPP（政府和社会资本合作）、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，形成了地方政府隐性债务。一些金融机构认为地方政府不会破产，基于业绩考虑也为地方违法举债提供“弹药”，助推了隐性债务的规模增长。

目前的隐性债务规模究竟有多大，无人知晓。但官员、学者的普遍观点是隐性债务规模大、增长快，风险不可小觑。

中国财政科学研究院院长刘尚希说，“当前地方政府性债务就如一座冰山，水面上的是显性债务，而水面下的就是隐性债务。隐性债务的危险性不言自明。”

全国人大财经委员会主任李盛霖在去年底人大常委会上说，从总的情况看，当前地方政府债务在可控范围内，问题比较突出的是隐性债务的风险。一是规模比较大；二是隐性债务集中在市和县两级；三是部分隐性债务对应的资产变现能力不强。

近期多个地方披露的隐性债务规模均不小，是当地显性债务规模的30%~360%。

比如，合肥市审计局近期公开披露，截至2017年末合肥市级隐性债务规模为475.38亿元，占当地政府性债务（即显性债务）比重约为72%。青海省黄南藏族自治州政府公布数据称，截至2018年5月底，当地隐性债务（银行贷款）规模达24.18亿元，远超2017年底当地政府性债务余额6.72亿元，隐性债务占显性债务比重近360%。

虽然隐性债务规模较大，但像合肥市级财力较强，算上隐性债务后的政府债务率低于67%，远低于100%的国际警戒线，债务安全可控。但财力较弱的黄南州则坦承，债务规模与自身财力不匹配，债务负担沉重，债务风险凸显。

乔宝云表示，相当部分地区的隐性债务规模超过显性债务，尤其是像黄南州这种财力较弱的地方风险较大。

隐性债务增长过快，规模过大引起中央警惕，一些解决措施已经相继出台，初步遏制了隐性债务增长。

去年中央明确提出遏制隐性债务增量。财政部“封杀”地方政府借融资平台公司、政府和PPP模式、政府性基金和政府购买服务方式变相举债通道，各项清理整顿工作也已经展开。而针对违法违规举债担保行为的问责风暴也已经刮起，涉及政府官员和金融机构人士，不少负有直接责任的官员直接被撤职。

“地方隐性债务形成是地方政府治理问题，单靠财政部一家无法解决。因此中共中央和国务院联合发文防范化解隐性债务风险，意义重大。”乔宝云说。

化解之道：地方担责，多招化解

乔宝云认为，隐性债务之所以风险大，主要原因是债务不透明，因此，处置隐性债务风险首先要使得债务透明化。

不少省市为落实中央精神，在今年相继部署摸清隐性债务规模，并出台化解隐性债务方案。其中一大难题就是隐性债务的口径如何确定。

乔宝云说，地方政府变相举债花样很多，如果靠正面清单形式列举隐性债务标准将很容易突破。因此采取实质重于形式来认定隐性债务更可靠。

第一财经记者拿到的一份省会城市文件对隐性债务口径定义是：政府及其部门在法定债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还以及提供担保等方式举借的债务。这一定义被多位财税专家认可。

实际上，为了遏制隐性债务增量，财政部早在去年底就提出，进一步完善地方建设项目和资金管理。加大财政约束力度，有效抑制地方不具备还款能力的项目建设。有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。

另外，管控好新增项目融资的金融“闸门”。督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。同时强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。

乔宝云认为，隐性债务累积的一大原因是地方政府没有树立正确的政绩观。一些地方认为债务最终中央会埋单，银行等金融机构也认为借债政府会兜底，因此必须要打破这一“幻觉”，让地方动脑筋处置资产来偿债。

财政部部长刘昆近日撰文提及化解隐性债务风险时也表示，“坚持谁举债谁负责，严格落实地方政府属地管理责任。”

此前财政部已经明确，积极稳妥化解存量隐性债务。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会埋单的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

乔宝云表示，化解隐性债务不可一刀切，需要发挥地方政府积极性，地方政府手握不少优质存量资产，通过盘活这些资产可以化解部分隐性债务。

比如，前述黄南州政府为了化解棚户区改造贷款形成的隐性债务，州本级和县通过出售公共租赁住房和狠抓房租等方式提前偿还本金，五年内整改完成。

更多的地方则是通过政府土地出让金或一般公共预算收入来提前偿债，化解隐性债务。

财政部希望地方建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。

比如，彭阳县在化解棚户区改造形成的隐性债务时，要求项目实施进度和完工项目审计核算进度，依据审计结果分清偿债主体责任，剥离政府、融资平台公司与开发企业各自应承担的债务本息。

全国政协经济委员会副主任杨伟民在今年6月强调，要稳妥化解存量债务，扩大地方政府法定债务规模，置换部分隐性债务，防止过多出现半拉子工程。

乔宝云认为，在地方政府债务限额内，确实可以将隐性债务转化为显性债务解决一部分问题。但是隐性债务规模巨大，转化的空间十分有限。

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