近年来相关部委一直强调要集约节约利用土地，但一些地方土地粗放浪费现象依然严重，批而未供和土地闲置问题大量存在，影响了用地效率提高和用地方式转变。

为消化地方批而未供土地和盘活利用闲置土地，自然资源部7月31日对外发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，要求地方节约集约用地，有效处置闲置土地。

根据通知，自然资源主管部门将大力推进土地利用计划“增存挂钩”。要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。

具体来看，明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。

宅地闲置还在增加

所谓批而未供土地，是指自1999年新《土地管理法》实施以来，依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。

批而未供主要有两种形式，一种是批而未征，原来的集体农用地已经取得省级政府农转用审批手续，但由于种种原因，还未征收的土地;一种为征而未供，土地已经取得农转用手续，并征收成为净地，但还未出让给开发建设单位。

这类土地的规模有多少？目前尚难找到一个官方认可的历史总量数据。

原国土部地籍管理司副司长冯文利在“2016年度全国国土变更调查结果发布会”上曾透露，2016年全国批而未用面积177.3万亩，较2015年减少了64.3万亩。全国批准建设用地450.1万亩中，当年建设面积272.8万亩，批准用地使用率为60.6%。

国土督查机构2015年曾发布数据称，华北五省（区、市）2009至2013年批而未供总面积为13.97万公顷，闲置土地2109宗，涉及土地面积1.14万公顷。华北五省（区、市）五年平均批而未供率为35.58%。

还有一个数据是，原国土部2014年开展节约集约专项督查，清理出批而未供土地1300万亩和闲置土地100万亩。

对于闲置用地的处置，此次通知再次提出了要求：对于企业原因造成的闲置土地，市、县自然资源主管部门应及时调查认定，依法依规收缴土地闲置费或收回。对于非企业原因造成的闲置土地，应在本级政府领导下，分清责任，按规定处置。

依据《闲置土地处置办法》，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一、或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

不过，闲置用地并非单指住宅用地，还包括工业用地或者基础设置用地等。但由于近年来房价地价不断上涨，舆论对住宅用地的闲置问题尤为关注，甚至将之称为房地产企业故意囤地以谋取超额利润，并助推房价上涨。

原国土部曾发布数据称，截至2009年11月，全国闲置的房地产用地有约1万公顷（即15万亩），约占我国当年度出让房地产开发用地总量的七分之一。

今年4月，自然资源部发布《关于2017年国家土地督察工作情况的公告》显示，国土督察机构2017年督察新发现闲置住宅用地3148宗，23.8万亩（注：约合1.58万公顷），督促地方加大盘活处置力度，加快住宅项目开发建设，维护房地产市场稳定。

虽然相关部门对土地闲置年年清查，但从上述数据看，从2009年到2017年的八年间，我国闲置的住宅用地的总量还是增长了58%。

土地闲置政府原因

土地闲置也并非都是企业原因造成，过往数据显示，政府原因导致的土地闲置数量更多。比如，上述2009年发现的全国闲置的1万公顷房地产用地中，因规划调整为主的政府部门原因和司法查封的约占55%。

国家土地督察南京局近日披露，在江苏省2018年例行督察中，将2009年以来闲置土地处置情况作为驻点督察重中之重，对闲置土地规模大、地方政府不作为、处置措施不得力的地方进行重点督察和专项督导。

此次驻点督察，南京督察局共发现徐州、镇江、扬州三市十县（市、区）2009年以来未处置到位的闲置土地261宗、面积1.65万亩。从原因上看，政府原因造成的闲置土地188宗、面积1.28万亩，分别占宗数和面积的72%、77.4%；从用途上看，商住类项目用地174宗、面积1.1万亩，分别占66.7%、66.7%；工矿仓储类项目用地49宗、面积2577.89亩，分别占18.8%、15.6%；从时间上看，闲置两年以上的197宗、面积1.37万亩，分别占75.5%、83%。

南京局督察发现，一些地方政府对处置工作不重视，存在行政不作为、懒政怠政现象，处置过程中存在底数不清、原因认定不准、处置政策把握不严、上报数据不实等问题，个别地方甚至存在侥幸、蒙混过关心理。

南京局表示，造成闲置土地新旧交织的客观原因不容忽视。一是地方在项目立项、建设、供地、用地上，对市场变化和政策调整不适应；二是由于审批时间过长，批后征地、供地、用地时出现市场或企业变化；三是部分地区征地拆迁难度很大，批后难以实施征收或不能净地出让，供地却不能用地。

上述通知也要求，国家土地督察机构要将批而未供和闲置土地及处置情况纳入督察工作重点。对于批而未供和闲置土地面积较大、处置工作推进不力或者弄虚作假的地区，依照有关规定发出督察意见，责令限期整改。

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