一、起草背景

一是贯彻落实《关于开展创新企业境内发行股票或存托凭证试点的若干意见》，充分发挥资本市场服务实体经济发展的需要。

党的十九大提出，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。十三届全国人大一次会议政府工作报告提出，支持优质创新型企业上市融资。为此，国务院批转了《关于开展创新企业境内发行股票或存托凭证试点的若干意见》（以下简称《若干意见》），对支持创新企业在境内发行上市作出了系统制度安排，并明确了存托凭证的基础制度框架。为了给规范存托凭证的发行、交易及相关活动提供具体法律依据，需要按照《证券法》和《若干意见》的相关要求研究制定《管理办法》。

二是稳步扩大我国资本市场双向开放，提升我国资本市场国际化水平的需要。

目前，证监会正在推进沪伦两地股票市场互联互通机制建设，“沪伦通”项目初期也拟采取存托凭证互挂方式实现两地市场互联互通，制定《管理办法》，对存托凭证的发行上市、存托托管、信息披露、投资者保护、监督管理、法律责任等作出全面安排，有利于为“沪伦通”项目奠定制度基础。

二、起草思路与定位

为落实国务院批转的《若干意见》相关要求，《管理办法》定位于以部门规章形式对存托凭证基本制度作出全面的统一规范，既为创新企业通过发行存托凭证回归境内资本市场奠定制度基础，也为未来开通“沪伦通”预留制度空间，做好规则准备。

基于上述定位，考虑到国务院通过转发《若干意见》的形式将存托凭证认定为证券，其发行、交易应当适用《证券法》的规定，但存托凭证作为新的证券品种，《证券法》未对其作专门规定，且现有股票及上市公司持续监管规则可能无法完全适用。因此，《管理办法》一方面作出了与《证券法》的衔接安排，并逐一明确《证券法》关于股票的相关规定适用于存托凭证的事项；另一方面，就存托凭证的发行与上市后的持续监管制度进行了原则性的衔接规定，为后续相关监管规定细化具体要求预留空间。

具体来说，一是，对于《证券法》中可以直接适用于存托凭证的，如擅自公开发行证券法律责任、发行人欺诈发行法律责任等，《管理办法》通过援引性条款的形式予以衔接。二是，对于《证券法》中明确适用于股票，但基于存托凭证的法律性质，也应当同样适用的规定，如禁止短线交易等，《管理办法》通过描述禁止性行为，并援引《证券法》相应法律责任条款的形式予以规范。三是，针对存托凭证这种新的证券品种，对于《证券法》中缺乏明确规定的，如存托人和托管人职责、存托协议和托管协议必备条款等，《管理办法》作了相应安排。四是，对于《若干意见》仅作出原则性规定，或者明确规定可以适用境外法律的，《管理办法》设置了例外条款。

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