新“指挥棒”纠偏，领导干部离任生态审计全面推开

对领导干部的管理，以往基本上没有自然资源核算的概念，领导干部离任，政绩考核的主要指标是GDP，对自然资源欠账却没有任何说法。这种情况正在发生重大变化。

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》(下称《规定》)，明确从2018年起，领导干部自然资源资产离任审计由试点阶段进入全面推开阶段。

客观评价领导干部环境履职

《规定》强调，审计机关应当根据被审计领导干部任职期间所在地区或者主管业务领域自然资源资产管理和生态环境保护情况，结合审计结果，对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析，客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。

四川田湾河风光 图片来源：中新网

据第一财经记者了解，《规定》是对2015年《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》的延伸。截至今年10月，全国审计机关共实施领导干部自然资源资产离任审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人。

审计署有关负责人介绍，2015年，审计署在湖南省娄底市实施了领导干部自然资源资产离任审计试点；2016年组织在河北省、内蒙古呼伦贝尔市等40个地区开展了审计试点；2017年上半年又组织对山西等9省(市)党委和政府主要领导干部进行了审计试点。

审计试点连续围绕“审什么、怎么审、如何进行评价”进行了积极探索和经验总结。审计署有关负责人表示，经过试点，已经“形成了可推广可复制的经验做法”。

据第一财经记者了解，2014年四川省绵阳市在省内率先制定出台了《县市区党政主要负责人离任生态环境审计评估试点指标体系》，将审计评估指标分为生态空间、生态环境、生态经济、生态文化、生态人居、生态制度6个大项。下设32个小项，包括生态环境损害责任追究制、公众对生态环境的满意度、是否引进“两高一资”（高能耗、高污染、资源性）企业、生态文明知识普及率、生态环保投资占财政收入比例、耕地保有量等。

绵阳市根据自然资源状况，突出差异化，对不同区域的审计，各有侧重。将各县(市、区)划分为平原、丘陵、山区3类进行考核。平原、丘陵区主要突出对城市建成区生活污水集中处置率和农业面源污染治理率的考核，而山区主要突出对县域空气质量好于或等于二级标准的天数、森林蓄积量年增长等内容的考核。

2014年，武汉市率先在湖北省试点领导干部自然资源资产审计，截至目前，已有20多名干部被问责追责和追究刑事责任，其中8人因生活污水收集系统建设推进不力被撤职处分。

自上而下强有力的调控纠偏

“强化政府环境审计和政府官员环境责任审计是目前解决中国日趋严重的环境问题、落实各级政府和各类产污主体环境责任的一个主要着力点。”中国环境与发展国际合作委员会“政府环境审计制度专题政策研究”课题组说。

中国工程院院士、环境保护部环境规划院院长王金南曾担任“政府环境审计制度专题政策研究”课题组的组长。他介绍，强化环境责任的落实，关键在于将环境目标和环境责任作为政府和政府官员绩效考核的重要内容，并通过环境审计这一工具的应用，将政府和政府官员环境执政绩效与现行的干部个人履责评价相结合，为政府和领导干部强化环境责任和环境目标落实提供内生性的激励措施。

“为什么中央的决策和法规依然不能得到很好落实，目前的环境形势依然严峻？”课题组认为，一个十分重要的原因，就是在环境保护方面，中央对地方政府主导的区域发展缺乏综合、科学、及时、客观的调控和纠偏。相当一部分地方政府，尤其是市、县级基层政府，仍然片面强调发展，忽视环境保护要求，甚至干预正常的环境管理、为污染行业企业的发展“保驾护航”。

王金南分析说，除了以往的政绩“指挥棒”外，地方政府始终有增加本级财政收入的内在需求，另外，环境影响本具有外部性与滞后性的特征。所以，没有自上而下的强有力的调控纠偏措施，难以有效遏制地方政府基于本地利益需求的盲目发展冲动。如果不改变目前这种不健全的国民经济核算和绩效评估与考核体系，不加强对政府的环境审计和责任追究，继续高消耗高污染的增长方式，中国将没有足够的资源和环境容量来支持今后的发展。

课题组介绍，从国际社会看，普遍采用环境审计工具来强化政府环境责任的履行，目前，与国外环境审计相比，不论是在内容上还是方法上，中国都存在较大差距。

王金南表示，全面推开领导干部自然资源资产离任审计，一个无法回避的问题是，山水林田湖草由不同部门主管，审计机关能否及时、准确拿到相关数据尤为重要。另外，基层审计人员是否具备相应环境专业能力作出客观评判也值得关注。