以“土地换服务”破解农村养老难题

近年来，中国老龄化速度加快，使得中国不仅成为世界上老年人口数量最多的国家，也成为老龄化速度最快的国家之一。未富先老，让“老有所养”难题日益突出，尤其是广大农村中那些没有养老保险的老人。

根据统计数据，截至2016年底全国60岁及以上老年人口达2.3亿，占总人口的16.7%，而在2015年底，农村老年人口就达到1.24亿，约占全国老年人口总数的56%。农村老年人口中，包括空巢、留守老年人约5000万，失能、半失能老年人约2240万，低保老年人约1900万，特困老年人约443万。

十分现实的情况是，超过1亿的农村老人，绝大多数未纳入到养老保险体系中，只有每个月80元的基础养老金。一个月80元无疑只是杯水车薪。

那么当前农村老人养老主要依靠的是什么呢?答案是子女。也就是说，当中国早已从农耕文明进入工业社会，但农村依然延续着养儿防老的传统。当然，儿女赡养父母是天经地义，不过现代化国家的形态通常是政府主导、企业参与社会保障制度。养老依靠子女，除了对农村子女有所不公外，农村“憎老弃老”现象也频频出现，且因为年轻人极少在农村，所以空巢、留守老人十分普遍、照料不甚方便。这些都是困扰农村养老的问题。

至于目前被认为是农民养老保障的土地权益，包括山林耕地承包权和宅基地，因广大农村地理环境所限，到目前为止多数地方仍然依靠传统的种植经验和方式进行耕作，加上农产品价格偏低，每户几亩十几亩地的收益很少。这也是农村年轻人纷纷外出的主要原因。而且，随着年龄的增长，耕种这种体力劳动，农村老人也会逐渐难以承受。

农民在年老时，拥有的主要财产是土地权益，土地权益的价值潜能不小，但却很难在短时间内带来多少收益。因此，在农村养老问题日益突出时，笔者认为可探索和推广以政府为主导、企业参与的“土地换服务”养老模式，让农民在有生之年能够享受到土地带来的利益。

具体方法可以是：在农民完成土地确权后，通过农民自身土地流转获得的收益，或者允许农村老人退出或部分退出土地、山林承包经营权、宅基地使用权，以退出产权获得的补偿购买养老保险，或抵扣入住养老院的开销。领取补偿最好能够通过制度设计，覆盖农民终身。当然，也可让政策设计更人性化，比如老人的子女想“继承”土地也可赎回等。

随着城市化进程加快，农村人口尤其是年轻人减少，造成农村不少基础设施闲置，其中各乡村小学裁并留下的校舍就是代表，而这些闲置的设施，笔者认为可以转为集体养老用地。

“土地换服务”的方式也需要考量到，由于自由裁量权的存在，当前一些地方在耕地、宅基地流转的具体操作中，是否突破了“仅限于集体内流转”的政策限制而难以判断;在有偿流转时，几年一签订的协议方式以及固定的给付额度，可能无法规避通胀等问题带来的风险。

因此，在这一模式中，相关协议方应通过合同条款明确各方责任，优先保障老年人的利益，同时国家层面应通过法律法规对农村土地改革中出现的新问题予以明确。

在11月20日召开的中央深改组会议上，明确改革不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。此前一些地方政府为了房地产去库存、鼓励农民进城购房，出台农村户口进城购房后将宅基地和耕地归还集体后、将得到数万元的补贴和税收减免优惠等政策。这种以购房补贴换取农民退出土地权益的做法，后患不少。土地权益是农民最后的保障，理应通过制度设计合理善用，以确保农民权益。

十九大报告提出实施乡村振兴战略，要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。而保障农民养老，可以说是乡村振兴战略的基本要求。