农村土地承包法修正案草案：耕地承包期届满后再延长30年

在10月31日举行的十二届全国人大常委会第三十次会议全体会议上，《农村土地承包法修正案(草案)》（下称草案）提交审议。

对于承包期，草案规定，国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。为了给予农民稳定的土地承包经营预期，草案规定，耕地承包期届满后再延长30年。

党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。农业部部长韩长赋对这一政策解读称，这一政策安排反映了广大农民的期盼，给农民带来实实在在的好处。农民既可以沉下心来搞生产，又可以放心流转土地经营权，还可以安心进城务工。新型农业经营主体的预期也更稳定了，可以放心投入、扩大生产，改善农田设施条件，有利于形成多种形式的适度规模经营，推进中国特色农业现代化。

农业部农村经济研究中心主任宋洪远对第一财经记者表示，在稳定土地承包关系的背景下，改革开放以来我国农村已开展了两轮承包。第一轮从1978年开始，承包期十五年，最早的1993年到期。第二轮土地承包期到2023年到期，不过个别地区由于晚几年才开始承包，会晚几年才到期。第三轮土地承包期再延长三十年，会到2053年到期。

宋洪远提到，保持土地承包关系稳定并长久不变，是方向是要求，但是要实现长久不变就需要有时间期限来落实，加上期限是路径、措施，是为了深化要求。

之所以第三轮土地承包期仍然选择30年，而非50年、70年或者更久，他分析称，在总结第二轮土地承包实践的经验中提出的30年承包期，虽然不长但也不短，对稳定土地承包关系这一目的来说已经基本达到了。而且制度是为发展目标服务的，这一政策安排在时间节点上，与十九大报告提出的“两个十五年”的阶段安排高度契合。是为了满足到2050年全面建设社会主义现代化强国这一目标而安排的。

现行《农村土地承包法》自2003年施行。随着这十多年的发展，经济社会形势发生了巨大变化，由此出现了农民在土地承包实践，以及学界关于土地承包理论中的创新。

比如，土地承包关系中的“三权分置”。

以家庭联产承包责任制出现为界，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的家庭联产承包责任制比人民公社“大锅饭”更加吸引农民。这次的权利分离将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来，实现“一权变两权”。

“两权分离”后，由于土地的承包经营主体和实际的经营者高度统一，弊端并没有暴露出来。但是，随着工业化、城镇化的深入发展，农民大量转移，承包主体和经营主体不断分离，农业经营体制创新日趋迫切。

为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势，就有必要“两权变三权”，即第二次的权利分离，土地的承包权与经营权的分离。第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利，承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。抵押、担保、流转的客体仅是经营权，而非承包权。

面对客观出现的现实以及地方自发探索的实践，2014年9月，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上，习近平总书记指出，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。

在修法层面上，2015年，修改《农村土地承包法》就被列入第十二届全国人大常委会立法计划，由全国人大农业与农村委员会牵头，中农办、农业部等部门参与。而本次的草案也顺理成章吸纳了“三权分置”的制度创新，规定以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。

其中，土地承包权是指农村集体经济组织成员依法享有的承包土地的权利。土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品，取得相应收益的权利。

近年来农业人口大量转移进城，土地经营权流转面积不断增加，现代农业投入增加、设施建设规模日益扩大，无论是对于广大承包农户还是新型农业经营主体来说，都需要有明确的政策预期。

比如，对于广大承包农户来说，土地经营权流转后，为了加强对土地承包的保护，草案规定，承包土地的经营权流转后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。

此外，鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程，现阶段农民进城务工、落户情况也十分复杂，按照中央关于推进农业转移人口市民化的要求，草案规定，维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益。

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