李宇嘉：解决“类住宅”关键在于土地市场化改革(2)

近年来，京沪等城市在人口、土地供应上，均采取“减量发展”的政策。但是，“类住宅”以其不限购、低价格优势，成为外来人口“扎根”京沪的选择，而人口增加也倒逼城市空间扩张。

出现“类住宅”乱象，其中一个直接原因是基于政绩的规划。基于区域形象和短期GDP及税收政绩考核的考量，城市各区都有出让商办用地、建设商业办公中心甚至CBD的激励，但外围商办招商困难、经营困难。笔者调研，京沪深城市外围区域，商办项目除一楼底商餐饮、儿童娱乐还算景气外，二楼及以上空置现象比较严重。

监管不严是另一个直接原因。住宅销售能更快地赚钱、更快回笼资金、配套压力更少，更易于让土地卖个好价钱，部分地方政府对此也是“睁一只眼闭一只眼”。于是，开发商在规划报建和审批阶段便为今后切割改造留下方便之门，而批后用途监管大多形同虚设。

不过，“类住宅”乱象真正的根源还在于用地。大城市产业结构升级很快、人口迁入很快，工业和传统商办用地的单位空间产出效率下降，用地供应理应向现代服务业及需求更大的住宅倾斜。

目前，包括一线城市在内，我国大城市40%~50%的存量用地为工商业用地，住宅用地不足20%，而国际大城市刚好相反。原则上，土地所有者要追求更高产出和更高地租回报，工商和传统商办用地就会被现代服务业、居住用地所替代。同时，土地用途周期(最少40年)一般大于产业周期。互联网冲击下，产业由盛转衰或被消灭的周期也缩短了，客观上存在着调整土地功能的需要。但在我国，用地功能转换并无这样的市场化倒逼机制。

对此，各地需要对用地功能进行调整，对于涉及区域规划的调整须经政府审批程序，召开听证会，重签土地出让合同并备案；另一方面，用地功能调整涉及企业转制，转作住宅要补缴土地出让金，增加公共配套支出，但原用地主体很多是国企，转制困难、无力补缴地价，很多企业往往还希望“借地生财”，导致功能转换停滞。

于是，城市外围就批出了大量工商业用地，而原有工业、商办也难以盘活，导致住宅用地紧缩，也由于外围工商业“不经济”而导致“类住宅”泛滥。

因此，解决“类住宅”，一方面在于刚性的存量土地盘活机制，以地均产值、就业人口为刚性指标，建立划拨类工业用地和园区腾退红线，触及红线的工业用地和园区一律收回；另一方面，应加快推进土地要素市场化改革，减少地方政府基于短期经济和业绩考虑的用地行为；最后，要加快推进制造业去产能，腾出无效占地。(作者为深圳市房地产研究中心研究员)