“沉寂”多年一直未有实质性推动的“镇改市”，因为龙港“镇改市”，又一次被推至政策的“风口”上。

8月30日，浙江省人民政府召开新闻发布会正式宣布，经国务院批准，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。新设的龙港市由浙江省直辖，温州市代管。

在中小城市发展战略研究院等机构2018年10月发布的《中国中小城市绿皮书》2018年度全国综合实力千强镇前100名中，排在龙港镇前面的镇还有16个。具体到广东省来看，东莞、佛山等地就有7个镇实力位列龙港镇之前。

第一财经记者在近日的实地走访中发现，虽然历经2009年广东多个地区试点“简政强镇”，但“小马拉大车”问题仍然困扰着“超级镇”。如何更好更快地推进“超级镇”的城镇化进程，一直是个难以破解的问题。此次龙港镇改市，受到了不少“超级镇”的瞩目，被认为是“超级镇”城镇化进程探索的一种有益的尝试。但对于“镇改市”应选择何种模式，是县级市、镇级市还是升级为区，广东不少“超级镇”存在不同的看法。

“小马拉大车”的倒挂困局

东莞首个万达广场，人流不断的万科商业综合体，不时有物流车辆进出的OV（OPPO与vivo）产业园，一大批超级商场和各价位的星级酒店，全球最大的玩具公司美泰公司在中国的分厂，钜升、劲胜、祥鑫等五金模具企业聚集……作为电子信息产业重镇和机械五金模具名镇的东莞市长安镇，其镇容和经济实力要胜于中西部很多县(市)甚至地级市。

早在1990年，长安镇就被中国基层政权建设研究会评为“中国乡镇之星”，成为全国首批、全省第一个“中国乡镇之星”。

今年上半年，长安镇实现生产总值337.3亿元，增长7.5%，增速分别比东莞市、广东省快0.6和1.0个百分点。工业稳步增长，全镇实现工业总产值1185.3亿元，增长9.8%，其中规上工业产值1130.0亿元，增长10.1%。

“超级镇”在广东并不少见。在广东省内，2018年地区生产总值超过300亿元的镇就超过15个。第一财经记者此次实地走访的长安镇、虎门镇都是生产总值超500亿元、人口超百万的大镇。

尽管经济上“牛气冲天”，但这些“超级镇”和中西部地区只有几万人的镇一样，行政级别仍是正科，编制紧张。

以长安镇为例，其公务员编制300多人，其中公安部门占据了编制数的大部分，却要负担超百万人口的公共服务。长安镇一位交警告诉第一财经记者，仅注册在长安镇的小汽车，就超过13万辆，这里日常一位交警的工作量是其他普通镇四五个交警的工作量。受制于乡镇一级的行政级别，交管站人员扩编受限，这种职责和权限倒挂的局面令日常执政饱受困扰。

虎门镇南栅社区党工委一位负责人士直言，“公务员工资和话语权是镇级别，职责上却远超部分地级市同等行政级别。”

经济体量上去了，行政级别却上不去，也导致很难吸引到高层次人才。

“即便有了编制，好不容易招到人，但因为是乡镇级别，也很难留住。”长安镇一位政府部门人士告诉第一财经记者，基于提升执政管理能力、储备高层次人才等考虑，长安镇此前曾从清华大学招了一批研究生，寄望培养成高级人才，但已经全部离职，前往邻近的深圳市寻求更好发展。

而这种情况在虎门镇也同样存在。“有抱负的年轻人并不乐意居于乡镇，即便经济体量上不逊色于部分地级市，并提供各种住房、医疗、教育等人才优惠政策，但职级上还是属于乡镇级别。”虎门镇一位不愿透露姓名的政府负责人士无奈感慨道，这也加剧了“超级镇”政府公务员人才结构断层严重、执政理念难以得到更新等困境。

长安镇当地一位政府部门负责人士告诉第一财经记者，早在几年前，长安镇盛传“镇改市”，但后来一直没有下文。

在目前的分税制体制下，按照“一级政府、一级财政”的配置原则，从中央到地方共分为五级财政。当前，镇级政府财政体制为“乡财县管”，即当地乡镇收入上交县里，由县政府按照地方预算下拨资金。以长安镇为例，由于没有独立财权，长安镇税收收入都要先上交到东莞市，然后由东莞市统筹安排。从利益结构来看，长安镇的年度财政收入贡献了东莞市的十分之一左右。一旦长安镇的行政级别改变势必会引起利益结构的调整。

作为经济大省的广东很早前就意识到“超级镇”所面临的职权倒挂局面。2009年以来，广东多个地区试点“简政强镇”，将大部分事权向镇街下放，不少“超级镇”获得县级管理权限。第一财经记者了解到，市直部门分别派驻长安镇、虎门镇的相关机构包括人力资源、社会保障、环境保护、交通管理、安全生产监督、食品药品监督、公安、城市管理等。但由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”、“小马拉大车”，公共服务还是很难跟上。

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