当前农村扶贫工作是地方政府工作的重中之重。要搞好扶贫工作，就必须要对扶贫政策与低保制度进行区分，当前农村扶贫工作中出现各种问题的一个源头就是未能对扶贫与低保进行有效区分。

扶贫是一项发展政策，即对贫困户进行扶持，以使贫困户可以发展，有发展的能力，有致富的能力。对贫困户进行帮扶，帮助他们，扶持他们，让他们发展和致富奔小康。因此，扶贫不能变成发钱，需要被扶持的人愿意自己努力。低保是最低生活保障，是解决基本生存问题的，是通过直接发钱进行社会兜底的社会救助政策，是完全不同于扶贫的发展政策。

扶贫与低保在内涵上的区别

从贫困户的内涵上讲，贫困户应当包括低保户，因为评定贫困户的人均收入标准高于低保户，或只有人均家庭收入低于贫困线且低于最低生活保障线才能评为低保。不过，低保户之所以成为低保，往往是家庭没有任何劳动力，没有家庭收入来源，家庭人口或者太老或者太小，而主要劳动力或者重病或者重残，这样的家庭就需要有国家的财政支持，以维持最低生活水平。

这样的家庭需要国家无条件地保障最基本的生活，并不需要也无法对其进行扶贫，原因是扶无可扶，家庭缺少基本劳动力。低保包括为五保老人送终、将孤儿养大、为缺乏收入来源和家庭支持的丧失劳动力者提供支持生存的基本条件。

与低保救助不同，扶贫不是救助，而是帮助贫困户利用家庭劳动力或资源条件来发展自己。这些要扶持的贫困户具有被扶持的内在条件，只是因为外在条件的缺乏、不完善，而无法让内在条件发挥作用，比如贫困户有很好的项目，却缺少资金，外界给予资金支持可以让贫困户发展项目致富。再如农民发展产业，却因为交通不便，生产农产品运不出去，无法从市场上获利，政府帮助农民修路，就可以让农民依靠产业致富。农民想外出务工，但缺乏技能，对农村青壮年进行技能培训，就可以让农民外出务工时更容易找到较高收入工作，等等。

也就是说，扶贫的关键是外部力量帮助贫困户找到其可以帮扶的内在潜力，帮助贫困户自立，自我发展。低保则不同，低保的核心在于“补差”救济，在于无条件地给予经济上的支持。

扶贫要防止养懒汉

当前农村扶贫政策的一个严重问题是混淆了低保与扶贫间的界限，将低保户作为贫困户，对其进行帮扶，这样的帮扶因为无法找到低保户内在潜力，而变成了低保补差以外的单纯资金援助。同时，当前精准扶贫中，地方政府帮贫困户发展，却往往变成了直接或间接给贫困户补钱。比如将政府对贫困户的贴息贷款集中贷给公司，再将利息（即政府贴息部分）给到贫困户，政府出资建光伏发电站，让贫困户无偿分红。这样的扶贫最终就会变成养懒汉，因为贫困户既不要付出劳动又不要承担风险就可以无偿获利。

当前一些地方扶贫，甚至让贫困户变成了特权农户，农户认为国家天然就应该帮他，越扶越等靠要，这就说明当前扶贫工作出了问题。

扶贫的前提是贫困户愿意脱贫，愿意努力发展，贫困户本身没有愿望，国家就没有义务去帮助他们发展。扶贫与低保制度是不同的，低保制度的内涵是：只要低保户收入低于最低生活保障，国家就有义务为低保户补收入的补差。

当前中国市场经济十分发达，所有健康劳动力都有机会从市场上获取收入，这个意义上讲，选择什么样的就业机会和获利手段，是外出务工还是留村务工，是每个人的选择。国家应当为在市场选择中失败的人提供最低生活的兜底，却不应过多关注扶贫问题，至少，扶贫只应当是一个很小范围的事情，是针对很特殊时期人群的政策，而不应当保证每一个人都脱贫。笔者建议，国家可以保证通过财政为所有低保户兜底，却不应保证帮助所有人脱贫。

当前衡量贫困户的一个标准是“两不愁，三保障”——不愁吃，不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和安全住房。这显然是属于社会政策的范畴，吃穿不愁基本上属于低保范畴，义务教育、基本医疗和安全住房现在都有专项社会政策，且都是由国家财政来保障的，因此应当与扶贫政策分开，而不应混成一谈。

完善当前精准扶贫政策的关键一环是区分低保这一类社会政策与扶贫这一类发展政策的本质差异，不应为了搞好精准扶贫，将所有社会政策的资源打包到一起，这样扶贫可能会造成社会政策的混乱。

（作者系武汉大学中国乡村治理研究中心主任、教授）

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